Κράτος δικαίου και προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης: Απόφαση «ράπισμα» του ΔΕΕ σε βάρος της Ουγγαρίας και της Πολωνίας

Επιμέλεια: Γεώργιος Π. Κανέλλος 

Με τη δημοσιευθείσα στις 16-02-2022 απόφασή του, το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) απέρριψε τις προσφυγές της Ουγγαρίας και της Πολωνίας κατά του μηχανισμού αιρεσιμότητας δυνάμει του οποίου η τήρηση των αρχών του κράτους δικαίου από τα κράτη μέλη αποτελεί προϋπόθεση για τη χρηματοδότηση από τον προϋπολογισμό της Ένωσης.

Σύμφωνα με το ΔΕΕ, ο μηχανισμός αυτός θεσπίστηκε βάσει προσήκουσας νομικής βάσης, είναι συμβατός με τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 7 ΣΕΕ και σέβεται ιδίως τα όρια των αρμοδιοτήτων που έχουν ανατεθεί στην Ένωση και την αρχή του κράτους δικαίου.

Σημειώνεται ακόμα ότι η απόφαση ελήφθη από την ολομέλεια του ΔΕΕ.

Ιστορικό της υπόθεσης

Στις 16 Δεκεμβρίου 2020, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο εξέδωσαν τον κανονισμό (ΕΕ, Ευρατόμ) 2020/2092 με τον οποίο θεσπίζεται γενικό καθεστώς αιρεσιμότητας για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης στην περίπτωση παραβιάσεων των αρχών του κράτους δικαίου στα κράτη μέλη. Για την επίτευξη του σκοπού αυτού, ο κανονισμός παρέχει στο Συμβούλιο τη δυνατότητα, κατόπιν πρότασης της Επιτροπής, να θεσπίσει μέτρα προστασίας όπως την αναστολή πληρωμών ή την αναστολή της έγκρισης ενός ή περισσοτέρων προγραμμάτων που επιβαρύνουν τον προϋπολογισμό της Ένωσης. Ωστόσο, ο κανονισμός διαφυλάσσει, στις περιπτώσεις αυτές, τα έννομα συμφέροντα των τελικών αποδεκτών και των δικαιούχων.

Η Ουγγαρία και η Πολωνία άσκησαν προσφυγές ενώπιον του Δικαστηρίου με αίτημα την ακύρωση του ως άνω κανονισμού. Προέβαλαν απουσία προσήκουσας νομικής βάσης στις Συνθήκες ΕΕ και ΛΕΕ, καταστρατήγηση της διαδικασίας που προβλέπεται στο άρθρο 7 ΣΕΕ, υπέρβαση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης και παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου. Προς στήριξη της επιχειρηματολογίας τους, η Ουγγαρία και η Πολωνία επικαλέστηκαν εμπιστευτική γνωμοδότηση της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου σχετικά με την αρχική πρόταση που κατέληξε στην έκδοση του κανονισμού, την οποία δέχτηκε ως παραδεκτό αποδεικτικό στοιχείο το Δικαστήριο, παρά τις αντιρρήσεις του Συμβουλίου, λόγω του υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος που συνίσταται στη διαφάνεια της νομοθετικής διαδικασίας.

Στις δύο αυτές υποθέσεις, η Ουγγαρία και η Πολωνία παρενέβησαν η μία υπέρ της άλλης, ενώ το Βέλγιο, η Δανία, η Γερμανία, η Ιρλανδία, η Ισπανία, η Γαλλία, το Λουξεμβούργο, οι Κάτω Χώρες, η Φινλανδία, η Σουηδία και η Επιτροπή παρενέβησαν υπέρ του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου. Κατόπιν αιτήματος του Κοινοβουλίου, το Δικαστήριο εκδίκασε τις υποθέσεις με την ταχεία διαδικασία. Εξάλλου, οι υποθέσεις αυτές ανατέθηκαν στην ολομέλεια του Δικαστηρίου, λαμβανομένης υπόψη της θεμελιώδους σημασίας τους προκειμένου να διευκρινιστεί το μέτρο κατά το οποίο η Ένωση δύναται να προασπίζει τον προϋπολογισμό και τα οικονομικά της συμφέροντα όταν βρίσκεται αντιμέτωπη με παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου στα κράτη μέλη.

Απόφαση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Με την απόφασή του αυτή, το Δικαστήριο διαπίστωσε, πρώτον, όσον αφορά τη νομική βάση του κανονισμού, ότι η προβλεπόμενη στον κανονισμό διαδικασία μπορεί να κινηθεί αποκλειστικά σε περίπτωση που υπάρχουν βάσιμοι λόγοι να θεωρηθεί όχι μόνον ότι λαμβάνουν χώρα παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου σε κράτος μέλος αλλά, κυρίως, και ότι οι εν λόγω παραβιάσεις επηρεάζουν ή απειλούν σοβαρά να επηρεάσουν, κατά τρόπο επαρκώς άμεσο, τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της. Επιπλέον, τα μέτρα που μπορούν να θεσπιστούν δυνάμει του κανονισμού αφορούν αποκλειστικά την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης και είναι ικανά να περιορίσουν τις σχετικές χρηματοδοτήσεις σε συνάρτηση προς τον αντίκτυπο που έχει η παραβίαση ή η σοβαρή απειλή παραβίασης στον ίδιο τον προϋπολογισμό της Ένωσης. Ως εκ τούτου, ο κανονισμός αποσκοπεί στην προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης από τις επιπτώσεις που απορρέουν κατά τρόπο επαρκώς άμεσο από τις παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου και όχι στην επιβολή κυρώσεων για τις παραβιάσεις αυτές καθεαυτές.

Συναφώς, το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι o σεβασμός των προσδιοριζόμενων και αμοιβαία ενστερνιζόμενων από τα κράτη μέλη κοινών αξιών στις οποίες βασίζεται η Ένωση –οι οποίες διαλαμβάνονται στο άρθρο 2 ΣΕΕ και καθορίζουν την ίδια την ταυτότητα της Ένωσης ως κοινής έννομης τάξης στα εν λόγω κράτη–, μεταξύ άλλων των αξιών του κράτους δικαίου και της αλληλεγγύης, δικαιολογεί την αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των κρατών μελών. Καθόσον ο εν λόγω σεβασμός αποτελεί προϋπόθεση για την άσκηση όλων των δικαιωμάτων που απορρέουν από την εφαρμογή των Συνθηκών σε κράτος μέλος, η Ένωση πρέπει να είναι σε θέση να προασπίσει, εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων της, τις ως άνω αξίες.

Το Δικαστήριο διευκρίνισε επ’ αυτού, αφενός, ότι ο σεβασμός των εν λόγω αξιών δεν μπορεί να καταλήξει να αποτελεί μόνον υποχρέωση την οποία οφείλει να τηρεί ένα υποψήφιο κράτος μέλος προκειμένου να προσχωρήσει στην Ένωση και από την οποία μπορεί να απαλλαγεί κατόπιν της προσχώρησής του. Αφετέρου, υπογραμμίζει ότι ο προϋπολογισμός της Ένωσης είναι ένα από τα κύρια μέσα για την υλοποίηση, στο πλαίσιο των πολιτικών και των δράσεων της Ένωσης, της θεμελιώδους αρχής της αλληλεγγύης μεταξύ των κρατών μελών και ότι η εφαρμογή της αρχής αυτής, μέσω του προϋπολογισμού, βασίζεται στην αμοιβαία εμπιστοσύνη των κρατών μελών για την υπεύθυνη χρήση των κοινών πόρων που εγγράφονται στον προϋπολογισμό.

Η χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης και τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης ενδέχεται να υπονομευθούν σοβαρά από παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου τις οποίες διαπράττει κράτος μέλος. Ειδικότερα, οι παραβιάσεις αυτές μπορούν να συνεπάγονται, μεταξύ άλλων, την απουσία εγγυήσεων ως προς το ότι οι δαπάνες που καλύπτονται από τον προϋπολογισμό της Ένωσης πληρούν το σύνολο των προβλεπόμενων από το δίκαιο της Ένωσης προϋποθέσεων χρηματοδότησης και, επομένως, ανταποκρίνονται στους σκοπούς που επιδιώκει η Ένωση με τη χρηματοδότηση των εν λόγω δαπανών.

Ως εκ τούτου, οριζόντιος «μηχανισμός αιρεσιμότητας», όπως αυτός που θεσπίζεται από τον κανονισμό, δυνάμει του οποίου η τήρηση των αρχών του κράτους δικαίου από τα κράτη μέλη αποτελεί προϋπόθεση για τη χρηματοδότηση από τον προϋπολογισμό της Ένωσης, μπορεί να εμπίπτει στην αρμοδιότητα που ανατίθεται στην Ένωση από τις Συνθήκες για τη θέσπιση «δημοσιονομικών κανονισμών» σχετικά με την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης.

Δεύτερον, το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι η διαδικασία που θεσπίζεται με τον κανονισμό δεν καταστρατηγεί τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 7 ΣΕΕ και σέβεται τα όρια των αρμοδιοτήτων που ανατίθενται στην Ένωση.

Πράγματι, η διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 7 ΣΕΕ έχει ως σκοπό να παράσχει στο Συμβούλιο τη δυνατότητα να επιβάλλει κυρώσεις για σοβαρή και διαρκή παραβίαση των κοινών αξιών στις οποίες βασίζεται η Ένωση και οι οποίες καθορίζουν την ταυτότητά της, προκειμένου ιδίως να υποχρεώσει το οικείο κράτος μέλος να σταματήσει τις εν λόγω παραβιάσεις. Αντιθέτως, ο κανονισμός αποσκοπεί στην προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης, τούτο δε μόνον σε περίπτωση παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου σε ορισμένο κράτος μέλος η οποία  επηρεάζει ή απειλεί σοβαρά να επηρεάσει την ορθή εκτέλεση του προϋπολογισμού. Κατά συνέπεια, η λεγόμενη διαδικασία του άρθρου 7 ΣΕΕ και η διαδικασία που θεσπίστηκε από τον κανονισμό επιδιώκουν διαφορετικούς σκοπούς και κάθε μία έχει σαφώς διακριτό αντικείμενο.

Επιπλέον, δεδομένου ότι ο κανονισμός παρέχει στην Επιτροπή και το Συμβούλιο τη δυνατότητα να εξετάζουν μόνον καταστάσεις και πρακτικές που μπορούν να καταλογιστούν στις αρχές κράτους μέλους και οι οποίες, κατά τα φαινόμενα, άπτονται της ορθής εκτέλεσης του προϋπολογισμού της Ένωσης, οι εξουσίες που παρέχονται στα εν λόγω θεσμικά όργανα με τον κανονισμό δεν υπερβαίνουν τα όρια των αρμοδιοτήτων που ανατίθενται στην Ένωση.

Τρίτον, όσον αφορά το επιχείρημα της Ουγγαρίας και της Πολωνίας σχετικά με παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου, ιδίως καθόσον προβάλλουν ότι ο κανονισμός δεν καθορίζει την έννοια του «κράτους δικαίου», ούτε τις αρχές του, το Δικαστήριο τόνισε ότι οι αρχές που διαλαμβάνονται στον κανονισμό, ως συστατικά στοιχεία της έννοιας αυτής1​, έχουν αναπτυχθεί εκτενώς στη νομολογία του, αντλούνται από τις κοινές αρχές που αναγνωρίζονται και εφαρμόζονται από τα κράτη μέλη στις έννομες τάξεις τους και απορρέουν από μια έννοια του «κράτους δικαίου» την οποία συμμερίζονται και στην οποία προσχωρούν τα κράτη μέλη και υποστηρίζουν, ως κοινή αξία των συνταγματικών τους παραδόσεων. Συνεπώς, το Δικαστήριο έκρινε ότι τα κράτη μέλη δύνανται να καθορίσουν με επαρκή ακρίβεια το ουσιαστικό περιεχόμενο και τις επιταγές που προκύπτουν από τις εν λόγω αρχές.

Εξάλλου, το Δικαστήριο διευκρίνισε ότι ο κανονισμός απαιτεί, για την έκδοση των μέτρων προστασίας που προβλέπει, να υφίσταται πραγματική σύνδεση μεταξύ παραβίασης αρχής του κράτους δικαίου και προσβολής ή σοβαρής απειλής προσβολής της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης της Ένωσης ή των οικονομικών συμφερόντων της. Μια τέτοια παραβίαση πρέπει να αφορά κατάσταση ή πρακτική που μπορεί να καταλογιστεί σε αρχή του κράτους μέλους και άπτεται της ορθής εκτέλεσης του προϋπολογισμού της Ένωσης. Το Δικαστήριο επεσήμανε ότι η έννοια της «σοβαρής απειλής» διευκρινίζεται στη δημοσιονομική νομοθεσία της Ένωσης και υπογράμμισε ότι τα μέτρα προστασίας που μπορούν να ληφθούν πρέπει να είναι αυστηρώς αναλογικά προς τον αντίκτυπο της διαπιστωθείσας παραβίασης στον προϋπολογισμό της Ένωσης. Ειδικότερα, κατά το Δικαστήριο, μόνον στον βαθμό που είναι απολύτως αναγκαίος για την επίτευξη του σκοπού της προστασίας του προϋπολογισμού στο σύνολό του μπορούν τα εν λόγω μέτρα να θίγουν δράσεις και προγράμματα πέραν εκείνων που επηρεάζονται από μια τέτοια παραβίαση. Εν τέλει, το Δικαστήριο, αφού διαπίστωσε ότι η Επιτροπή πρέπει να τηρεί, υπό τον έλεγχο του δικαστή της Ένωσης, αυστηρές διαδικαστικές απαιτήσεις που συνεπάγονται πλείονες διαβουλεύσεις με το οικείο κράτος μέλος, κατέληξε στο συμπέρασμα ότι ο κανονισμός πληροί τις απαιτήσεις που θέτει η αρχή της ασφάλειας δικαίου.

Υπό τις συνθήκες αυτές, το Δικαστήριο απέρριψε τις προσφυγές της Ουγγαρίας και της Πολωνίας στο σύνολό τους.

Γίνεται υπόμνηση ότι η προσφυγή ακυρώσεως αποσκοπεί στην ακύρωση πράξεων των οργάνων της Ένωσης που αντιβαίνουν στο δίκαιο της Ένωσης. Υπό ορισμένες προϋποθέσεις, τα κράτη μέλη, τα όργανα της Ένωσης και οι ιδιώτες μπορούν να ασκήσουν προσφυγή ακυρώσεως ενώπιον του Δικαστηρίου ή του Γενικού Δικαστηρίου. Αν η προσφυγή είναι βάσιμη, η πράξη ακυρώνεται. Το καθού όργανο της Ένωσης οφείλει να καλύψει το ενδεχόμενο κενό δικαίου που δημιουργεί η ακύρωση της πράξεως.

Το πλήρες κείμενο αποφάσεων C-156/21 και C-157/21 είναι διαθέσιμο στην ιστοσελίδα CURIA

• 1. Κατά τον κανονισμό, η έννοια αυτή περιλαμβάνει τις αρχές της νομιμότητας, που υποδηλώνει διαφανή, υποκείμενη σε λογοδοσία, δημοκρατική και πλουραλιστική νομοθετική διαδικασία, της ασφάλειας δικαίου, της απαγόρευσης της αυθαίρετης άσκησης εκτελεστικών εξουσιών, της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, συμπεριλαμβανομένης της πρόσβασης στη δικαιοσύνη, από ανεξάρτητα και αμερόληπτα δικαστήρια, και όσον αφορά τα θεμελιώδη δικαιώματα, της διάκρισης των εξουσιών, της απαγόρευσης των διακρίσεων και της ισότητας ενώπιον του νόμου.