logo-print

Δικονομικές διακρίσεις στον τομέα της έννομης προστασίας επί δημόσιων συμβάσεων - Η απόφαση 880/2016 του ΣτΕ

15/11/2017

03/12/2017

Mία από τις σημαντικότερες αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας στον τομέα της έννομης προστασίας επί δημοσίων συμβάσεων, υπό το καθεστώς του Ν. 3886/2010, είναι η απόφαση του Δ’ Τμήματος του ΣτΕ με αριθμό 880/2016, η οποία προβαίνει σε αξιοσημείωτες δικονομικές διακρίσεις καθώς παρέχει διευκρινίσεις ως προς το καθεστώς δικαστικής προστασίας στο πλαίσιο των δημοσίων συμβάσεων.

Η ένδικη διαφορά:

Στην επίμαχη διαφορά εργοληπτική εταιρία στρέφεται κατά πράξεων που συνάγονται από την υπογραφή, εκ μέρους του Υπουργού Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων, των τεσσάρων τροποποιητικών συμφωνιών συμβάσεων παραχώρησης δημοσίων έργων με ημερομηνία 28.11.2013 και 29.11.2013, ως μονομερείς πράξεις της αναθέτουσας αρχής, με τις οποίες αποφασίσθηκε η σύναψη συμφωνιών με τους παραχωρησιούχους για την τροποποίηση των κυρωθεισών με τους Ν. 3555/2007, 3597/2007, 3605/2007 και 3621/2007 αρχικών συμβάσεων παραχώρησης δημοσίων έργων, κατ’ επίκληση των οικείων συμβατικών όρων, χωρίς να διενεργηθούν νέοι διαγωνισμοί.

Επισημαίνεται ότι με το ένδικο βοήθημα, το οποίο ασκήθηκε ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας ως «αίτηση ακυρώσεως», η αιτούσα, η οποία επικαλείται το ενδιαφέρον της για την ανάθεση των ανωτέρω συμβάσεων («συμφωνιών τροποποίησης διατάξεων»), ζήτησε την ακύρωση, κατά τα επί λέξει αναφερόμενα στο δικόγραφο, «των εις το ΦΕΚ (ΦΕΚ 269/Α΄/11.12.2013), υπό το ένδυμα νόμου Ν. 4219/2013 εμπεριεχόμενων ρυθμίσεων καλυπτουσών θέματα αποτελούντα αντικείμενο ρυθμίσεώς τους με διοικητικές πράξεις».

Τα βασικά σημεία της απόφασης:

- Αίτηση ακύρωσης κατά αποσπαστών πράξεων

Κατά τα παγίως κριθέντα, οι μονομερείς εκτελεστές πράξεις των διοικητικών αρχών, οι οποίες εντάσσονται στην διαδικασία που προηγείται της σύναψης διοικητικής σύμβασης, ως αποσπαστές από την σύμβαση πράξεις, προσβάλλονται με το ένδικο βοήθημα της αίτησης ακύρωσης. Αντιθέτως, οι συμβάσεις που συνάπτονται από την Διοίκηση δεν συνιστούν μονομερείς πράξεις και δεν προσβάλλονται με αίτηση ακύρωσης (ΣτΕ Ολ 973/1998, 1923/2002).

Όπως, όμως, έχει κριθεί (ΣτΕ 2885/2010, 1627/2007, 1506/2005), επί απαράδεκτης προσβολής σύμβασης με αίτηση ακύρωσης, μπορεί, υπό τις συγκεκριμένες εκάστοτε περιστάσεις, να θεωρηθεί ως προσβαλλόμενη η μονομερής πράξη με την οποία το αρμόδιο διοικητικό όργανο εκδηλώνει τη βούλησή του για την σύναψη της σύμβασης, τέτοια δε πράξη (όπως η πράξη κατακύρωσης του αποτελέσματος του διαγωνισμού ή η πράξη ανάθεσης σύμβασης), η οποία αποτελεί κατά κανόνα μέρος της προβλεπομένης από τον νόμο διαδικασίας προς διαμόρφωση της συμβατικής βούλησης της Διοίκησης, δεν αποκλείεται να συνάγεται και από αυτήν την υπογραφή της σύμβασης (πρβλ. ΣτΕ 1506/2005, 3010/2009· πρβλ. επίσης και ΣτΕ 2145/1979, παραπεμπτική στην Ολομέλεια, η οποία – ΣτΕ Ολ 4037/1979 – έκρινε επί άλλου ζητήματος).

- Προσφυγή ουσίας κατά πράξεων που απορρέουν από την εκτέλεση της σύμβασης

Mε το άρθρο 1 παρ. 2 περ. ι΄ του Ν. 1406/1983 υπήχθησαν, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 94 παρ. 1 του Συντάγματος, στη δικαιοδοσία των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, εκδικαζόμενες ως διαφορές ουσίας, οι αναφυόμενες κατά την εφαρμογή της νομοθεσίας περί διοικητικών συμβάσεων διοικητικές διαφορές. Στη συνέχεια, με τη διάταξη του άρθρου 51 παρ. 3 του Ν. 3659/2008 προσετέθη παράγραφος 6 στο ως άνω άρθρο 1 του Ν. 1406/1983, με την οποία ορίσθηκαν τα εξής: «Στη δικαιοδοσία των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων υπάγονται, εκδικαζόμενες ως διαφορές ουσίας, όλες οι διαφορές που αναφύονται στις περιπτώσεις των παραγράφων 2, 3 και 4 [του Ν. 1406/1983] ανεξάρτητα από την ιδιότητα εκείνου που ασκεί το ένδικο βοήθημα». Κατά την έννοια της τελευταίας αυτής διάταξης, ερμηνευομένης εν όψει και των διαλαμβανομένων στην σχετική αιτιολογική έκθεση, από την έναρξη της ισχύος της (7.6.2008) οι διαφορές, οι οποίες ανακύπτουν από την αμφισβήτηση της νομιμότητας των ατομικών διοικητικών πράξεων που εκδίδονται μετά την κατάρτιση της διοικητικής σύμβασης, έχουν ως αιτία τη σύμβαση και αναφέρονται, μεταξύ άλλων, στην ερμηνεία, την εκτέλεση, την τροποποίηση και τη λύση αυτής, αποτελούν διοικητικές διαφορές ουσίας υπαγόμενες στην αρμοδιότητα των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων (και ήδη των διοικητικών εφετείων, άρθρο 6 παρ. 2 περ. α΄ του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, Ν. 2717/1999), ανεξαρτήτως του αν το σχετικό ένδικο βοήθημα ασκείται από συμβαλλόμενο ή από τρίτο που δεν μετέσχε στην κατάρτιση της σύμβασης (βλ. ΣτΕ 2063/2013, Ολ 2942/2013, ΣτΕ εν συμβουλίω 1757/2014· πρβλ. ΣτΕ 2587-9/2014 που υιοθετούν την προ του άρθρου 51 παρ. 3 του Ν. 3659/2008 νομολογία του Δικαστηρίου, κατά την οποία αποτελούν ακυρωτικές διαφορές οι διαφορές που προκαλούνται από τρίτους, μη συμβληθέντες, με την αμφισβήτηση της νομιμότητας εκτελεστών διοικητικών πράξεων, οι οποίες εκδίδονται μετά την κατάρτιση της σύμβασης, κατ’ εφαρμογή ή κατά τροποποίηση συμβατικού όρου με κανονιστικό χαρακτήρα, δηλαδή όρου που θέτει αντικειμενικό δίκαιο ισχύον, πέραν των συμβαλλομένων, και έναντι τρίτων, μη συμβαλλομένων, των οποίων επηρεάζει τα δικαιώματα και τα έννομα συμφέροντα).

- Συνέπειες νομοθετικής κύρωσης της σύμβασης για το καθεστώς έννομης προστασίας

H νομοθετική κύρωση σύμβασης, η οποία είναι επιβεβλημένη όταν η σύμβαση περιέχει διατάξεις που δημιουργούν υποχρεώσεις για τους τρίτους ή όταν η κύρωση είναι αναγκαία για την έγκυρη συμβατική δέσμευση του Δημοσίου από τα όργανά του που ενήργησαν σχετικώς, δεν προσδίδει στη σύμβαση την ισχύ κανόνα εξ αντικειμένου δικαίου έναντι των συμβαλλομένων μερών, ούτε αλλοιώνει τον συμβατικό χαρακτήρα της πράξης, η οποία εξακολουθεί να αποτελεί την αποκλειστική πηγή των δικαιωμάτων και υποχρεώσεων των συμβληθέντων. Τα αυτά ισχύουν και στις περιπτώσεις που ο νόμος δεν περιορίζεται στην κύρωση της σύμβασης, αλλά, προκειμένου ιδίως να ισχυροποιήσει τους συμβατικούς όρους, το περιεχόμενο των οποίων τυχόν αντιτίθεται προς την ισχύουσα κατά τον χρόνο της κατάρτισης της σύμβασης νομοθεσία, ορίζει, περαιτέρω, ότι οι όροι της σύμβασης αποκτούν ισχύ νόμου. Και τούτο, διότι με την προσθήκη αυτή δεν δημιουργούνται, από την εξεταζόμενη άποψη, και άλλες συνέπειες εκτός από εκείνες τις οποίες προκαλεί η νομοθετική κύρωση της σύμβασης (ΣτΕ Ολ 1947/1955). Κατά συνέπεια, γεννάται διοικητική διαφορά ουσίας και στην περίπτωση που ο αντισυμβαλλόμενος της Διοίκησης εγείρει αμφισβήτηση περί τη νομιμότητα της ρητής ή συναγομένης πράξης, με την οποία τροποποιείται διοικητική σύμβαση κυρωθείσα διά νόμου, κατ’ εφαρμογή όρου αυτής, έστω και αν με τον κυρωτικό νόμο ορίσθηκε ότι οι όροι της σύμβασης αποκτούν ισχύ νόμου.

- Αμφισβήτηση από τρίτον πράξης με την οποία τροποποιείται διοικητική σύμβαση κυρωθείσα δια νόμου

Στην περίπτωση που η ως άνω αμφισβήτηση περί της νομιμότητας της ρητής ή συναγομένης πράξης, με την οποία τροποποιείται διοικητική σύμβαση κυρωθείσα διά νόμου εγείρεται από τρίτους μη συμβληθέντες, η προκαλούμενη διαφορά δεν έχει ως αιτία τη σύμβαση αλλά τον κυρωτικό της νόμο και συνιστά, ως εκ τούτου, ακυρωτική διαφορά. Και υπό το κράτος, άλλωστε, του άρθρου 51 παρ. 3 του Ν. 3659/2008 έχει κριθεί ότι έχουν ακυρωτικό χαρακτήρα οι διαφορές που δεν έχουν αιτία την σύμβαση, όπως οι προκαλούμενες από την αμφισβήτηση της νομιμότητας των διοικητικών πράξεων, οι οποίες ανάγονται στη διαδικασία κατάρτισης της σύμβασης, ανεξαρτήτως του χρόνου έκδοσης της προσβαλλόμενης πράξης (βλ. ΣτΕ 4044/2012, 2751/2013, 3072/2015 για την ακυρωτική διαφορά που αναφύεται σε περίπτωση ανάκλησης της κατακυρωτικής πράξης δημοσίου διαγωνισμού, εφ’ όσον αυτή επιχειρείται βάσει διάταξης του διοικητικού νόμου και των γενικών αρχών περί ανάκλησης των διοικητικών πράξεων και όχι βάσει όρου της διοικητικής σύμβασης ή νομοθετικής διάταξης που έχει περιληφθεί στην σύμβαση).

- Σύστημα δικαστικής προστασίας κατά τον Ν. 3886/2010

Με τον Ν. 3886/2010 οργανώνεται σύστημα παροχής δικαστικής προστασίας για τις διαφορές που αναφύονται κατά τη διαδικασία που προηγείται της σύναψης των δημοσίων συμβάσεων, οι οποίες εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του εν λόγω νόμου, όπως ορίζεται από τα άρθρα 1 και 3 παρ. 3 αυτού, καθώς και τις διαφορές που, αν και ανακύπτουν μετά τη σύναψη τέτοιας σύμβασης, ανάγονται πάντως στην διαδικασία κατάρτισής της, εφ’ όσον και στις δύο ως άνω περιπτώσεις εγείρονται από ενδιαφερόμενο, ο οποίος έχει ή είχε συμφέρον να του ανατεθεί συγκεκριμένη σύμβαση του νόμου αυτού και έχει υποστεί ή ενδέχεται να υποστεί ζημία από παράνομη πράξη ή παράλειψη της αναθέτουσας αρχής. Ειδικότερα, με τις διατάξεις του ανωτέρω νόμου ρυθμίζεται τόσο η προσωρινή όσο και η οριστική δικαστική προστασία στις εν λόγω διαφορές και προβλέπονται τα αντίστοιχα ένδικα βοηθήματα. Ως προς την παροχή οριστικής δικαστικής προστασίας, με το άρθρο 2 του Ν. 3886/2010 προβλέπεται ότι ο ενδιαφερόμενος μπορεί να επιδιώξει την ακύρωση της παράνομης πράξης ή παράλειψης της αναθέτουσας αρχής (με την άσκηση αίτησης ακύρωσης, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 7 του νόμου), την ακύρωση της υπογραφείσης σύμβασης (με το ένδικο βοήθημα του άρθρου 8 του νόμου) ή την επιδίκαση αποζημίωσης (κατά τις διατάξεις του άρθρου 9 του νόμου). Με το δε άρθρο 3 παρ. 1 και 3 ορίζονται τα διοικητικά εφετεία ως αρμόδια για την εκδίκαση όλων των διαφορών του Ν. 3886/2010 και, κατ’ εξαίρεση, το Συμβούλιο της Επικρατείας προκειμένου περί των διαφορών του νόμου αυτού που αφορούν συμβάσεις παραχώρησης δημοσίων έργων ή υπηρεσιών, συμβάσεις που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2004/17/ΕΚ ή συμβάσεις με προϋπολογισμό μεγαλύτερο των 15.000.000 ευρώ, περιλαμβανομένου του Φ.Π.Α., ενώ στην παράγραφο 4 του ιδίου άρθρου ορίζεται ότι οι σχετικές με την επιδίκαση αποζημίωσης διαφορές εκδικάζονται από τα δικαστήρια, τα οποία είναι αρμόδια κατά τις γενικές διατάξεις. Δεν θίγεται, πάντως, με το ως άνω άρθρο 3 του Ν. 3886/2010 η αρμοδιότητα του δικαστή της σύμβασης (ήτοι του διοικητικού εφετείου, ως δικαστηρίου επί διαφορών ουσίας προκειμένου περί των διοικητικών συμβάσεων, και του αρμοδίου κατά τις οικείες διατάξεις πολιτικού δικαστηρίου προκειμένου περί των συμβάσεων ιδιωτικού δικαίου που εμπίπτουν στον Ν. 3886/2010) σε σχέση με τις διαφορές από τη σύμβαση, ήτοι τις διαφορές που έχουν ως αιτία την σύμβαση και αναφέρονται, μεταξύ άλλων, στην ερμηνεία, την εκτέλεση, την τροποποίηση και τη λύση αυτής.

- Η νομική φύση του ενδίκου βοηθήματος του άρθρου 8

Συνιστά προσφυγή του άρθρου 8 του Ν. 3886/2010 και ανήκει στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας σύμφωνα με το άρθρο 3 παρ. 3 του νόμου αυτού, το ένδικο βοήθημα με το οποίο ενδιαφερόμενος, που έχει ή είχε συμφέρον να του ανατεθεί η σύμβαση, ζητεί την κήρυξη της ακυρότητας σύμβασης παραχώρησης δημοσίου έργου, η οποία καταρτίσθηκε μεταξύ του Δημοσίου ή νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου και του παραχωρησιούχου οικονομικού φορέα, για λόγο από τους περιοριστικώς προβλεπομένους στο νόμο. Είναι δε σύμφωνες κατά τούτο (κατά το μέρος δηλαδή που προβλέπουν την ανάθεση της αρμοδιότητας εκδίκασης διαφοράς ουσίας στο Συμβούλιο της Επικρατείας) οι διατάξεις των άρθρων 3 παρ. 3 και 8 του Ν. 3886/2010 με τη συνταγματική πρόβλεψη κατά την οποία ανήκει στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας και η εκδίκαση των διοικητικών διαφορών ουσίας που υποβάλλονται σ’ αυτό σύμφωνα με το Σύνταγμα και τους νόμους.

- Η νομική φύση του ενδίκου βοηθήματος κατά των συναγόμενων από την υπογραφή των τροποποιητικών συμφωνιών αντίστοιχων μονομερών πράξεων της Αρχής

Το ασκηθέν ένδικο βοήθημα, καθό μέρος βάλλει κατά των συναγόμενων από την υπογραφή, εκ μέρους του Υπουργού Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων, των τεσσάρων τροποποιητικών συμφωνιών με ημερομηνία 28.11.2013 και 29.11.2013, αντίστοιχων μονομερών πράξεων της Αρχής, με τις οποίες αποφασίσθηκε η σύναψη συμφωνιών με τους παραχωρησιούχους για την τροποποίηση των κυρωθεισών με τους Ν. 3555/2007, 3597/2007, 3605/2007 και 3621/2007 αρχικών συμβάσεων παραχώρησης δημοσίων έργων, κατ’ επίκληση των οικείων συμβατικών όρων, χωρίς να διενεργηθούν νέοι διαγωνισμοί, αποτελεί αίτηση ακύρωσης της αρμοδιότητος του Συμβουλίου της Επικρατείας, εφ’ όσον ζητείται από τρίτο, μη συμβληθέντα, η ακύρωση πράξεων ανάθεσης συμβάσεων παραχώρησης δημοσίων έργων κατά τροποποίηση προηγουμένων σχετικών συμβάσεων, οι οποίες έχουν κυρωθεί και αποκτήσει ισχύ νόμου με νομοθετικές πράξεις. Εφ’ όσον δε λογίζονται ως προσβαλλόμενες οι συναγόμενες από την υπογραφή των ανωτέρω τροποποιητικών συμφωνιών πράξεις της Αρχής, με τις οποίες εκδηλώθηκε η άρνηση της Διοίκησης να προβεί στην προκήρυξη διαδικασιών ανάθεσης των εν λόγω συμβάσεων, απαραδέκτως προσβάλλεται αυτοτελώς η παράλειψη οφειλομένης νόμιμης ενέργειας του αρμοδίου Υπουργού να προκηρύξει τις αντίστοιχες διαδικασίες ανάθεσης.

- Η νομική φύση του ενδίκου βοηθήματος κατά των ίδιων των τροποποιητικών συμφωνιών

Κατά το μέρος που η αιτούσα, επικαλούμενη το ενδιαφέρον της να της ανατεθούν οι επίμαχες συμβάσεις, ζητεί την ακύρωση των ως άνω τεσσάρων τροποποιητικών συμφωνιών, διότι, αν και επέφεραν ουσιώδεις τροποποιήσεις στις αρχικές συμβάσεις παραχώρησης δημοσίων έργων, ανατέθηκαν στους ήδη παραχωρησιούχους οικονομικούς φορείς χωρίς την προηγούμενη δημοσίευση προκήρυξης διαδικασίας επιλογής αναδόχου στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, για λόγο δηλαδή προβλεπόμενο στο άρθρο 8 παρ. 1 του Ν. 3386/2010 (και αντιστοίχως στο άρθρο 2δ παρ. 1 περ. α΄ της Οδηγίας 89/665/ΕΟΚ, όπως τροποποιήθηκε), το κρινόμενο ένδικο βοήθημα έχει τον χαρακτήρα της προσφυγής της εν λόγω διάταξης και ανήκει στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας. Εξ άλλου, οι προσβαλλόμενες συναγόμενες μονομερείς πράξεις είναι συναφείς, όπως άλλωστε είναι συναφείς και οι επίδικες τροποιητικές συμφωνίες, εφ’ όσον έχουν έρεισμα, ομοίου κατ’ ουσίαν περιεχομένου, όρους των αρχικών συμβάσεων παραχώρησης και προβάλλονται κατ’ αυτών κοινές αιτιάσεις (πρβλ. ΣτΕ 664/1990, 2381/1994, 3707/1999, 335/2004)· παραδεκτώς, συνεπώς, από την άποψη αυτή, προσβάλλονται με ένα δικόγραφο, στο οποίο επιτρεπτώς, εν όψει των δεδομένων της υπόθεσης, σωρεύονται τα δύο ένδικα βοηθήματα της αιτήσεως ακυρώσεως και της προσφυγής του άρθρου 8 του Ν. 3886/2010. ΟΚ

- Κώλυμα συμμετοχής της αιτούσας στη διαδικασία του διαγωνισμού ελλείψει φορολογικής ενημερότητας

Η επιβολή από τον νομοθέτη ή την κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση περιορισμών στη συμμετοχή στη διαδικασία ανάθεσης συμβάσεων με αντικείμενο την εκτέλεση δημοσίων έργων, δεν αντίκειται στο Σύνταγμα (πρβλ. ΣτΕ Ολ 3438/1998, 1198/2012). Εξ άλλου, ναι μεν η ειδική διάταξη του άρθρου 45 παρ. 2 περ. στ΄ της Οδηγίας 2004/18/ΕΚ (με την οποία παρέχεται στα κράτη μέλη η ευχέρεια να προβλέψουν τον αποκλεισμό από την συμμετοχή σε διαδικασίες ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων οποιουδήποτε οικονομικού φορέως δεν έχει εκπληρώσει τις υποχρεώσεις του όσον αφορά την πληρωμή των φόρων και των τελών, σύμφωνα με τις νομοθετικές διατάξεις της χώρας όπου είναι εγκατεστημένος ή με τις νομοθετικές διατάξεις της χώρας της αναθέτουσας αρχής) δεν εφαρμόζεται στις συμβάσεις παραχώρησης δημοσίων έργων (για τις διατάξεις της ανωτέρω Οδηγίας, οι οποίες εφαρμόζονται και επί των συμβάσεων παραχώρησης δημοσίων έργων, πρβλ. και άρθρα 67 έως 72 του ΠΔ 60/2007), όμως, εθνικές νομοθετικές και κανονιστικές ρυθμίσεις, όπως οι επίμαχες, συνιστούν, πάντως, εν όψει του σκοπού τον οποίο επιδιώκουν, κατ’ αρχήν, θεμιτούς περιορισμούς της ελευθερίας εγκατάστασης και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών που διασφαλίζονται με τα άρθρα 49 και 56 της ΣΛΕΕ (βλ. αντί άλλων ΔΕΕ, απόφαση της 10ης Ιουλίου 2014, C-358/12, Consorzio Stabile Libor Lavori Pubblici κατά Comune di Milano, ECLI:EU:C:2014:2063).

Κατερίνα Ζερβού

[

Σύνδεση στο Lawspot

Enter your e-mail address or username.
Enter the password that accompanies your e-mail.
Ξεχάσατε τον κωδικό σας;
logo

Δεν έχετε λογαριασμό;

Μπορείτε να εγγραφείτε στο Lawspot ανεξαρτήτως ιδιότητας, ως δικηγόρος, συμβολαιογράφος ή και απλός χρήστης, συμπληρώνοντας τη σχετική φόρμα εδώ.

Αν είστε δικηγόρος, με την εγγραφή σας στο Lawspot.gr κερδίζετε σημαντικά οφέλη. Δείτε αναλυτικές πληροφορίες εδώ.

send