Φύση των πρακτικών γνωμοδότησης του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους (ΣτΕ 434/2019)

ΣτΕ 434/2019 Ολομ.

Πρόεδρος: Αθ. Ράντος, Αντιπρόεδρος

Εισηγητής: Σπ. Μαρκάτης, Σύμβουλος

2. Επειδή, με την αίτηση αυτή ζητείται η ακύρωση του ... πρακτικού ... του Α΄ Τμήματος του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, το οποίο εγκρίθηκε ... από τον Υπουργό Οικονομικών και με το οποίο το ως άνω Τμήμα του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους γνωμοδότησε επί του θέματος “Τηρητέα πορεία επί των δικών που άνοιξαν ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου Θεσσαλονίκης, με την άσκηση από τον Δήμο Κασσάνδρας Χαλκιδικής των ... ανακοινώσεων δίκης – προσεπικλήσεων κατά του Ελληνικού Δημοσίου και του Δήμου Πολύγυρου, ως αναγκαίων ομοδίκων, καθώς και της ... προσφυγής του για την ακύρωση της... πράξης της Προϊσταμένης της Διεύθυνσης Πολεοδομίας Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης Χαλκιδικής”.

6. Επειδή, κατά τις παρατεθείσες στην σκέψη 3 διατάξεις (άρθρο 100Α Συντ., άρθρα 1, 2 παρ. 1 περ. α’, γ’ και δ’, 5 παρ. 1, 6 παρ. 1 περ. α’ και 2 περ. Α’, 7 παρ. 2, 3, 5 και 6, 62 του ν. 3086/2002 και άρθρο 19 παρ. 25 του ν. 2386/1996) το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους έχει ως βασική αποστολή την δικαστική υπεράσπιση των συμφερόντων του Ελληνικού Κράτους και την νομική υποστήριξή του, όντας ο νομικός παραστάτης του. Στο πλαίσιο της αποστολής αυτής έχει απονεμηθεί διαχρονικώς στο Νομικό Συμβούλιο του Κράτους, μεταξύ άλλων, η αρμοδιότητα να γνωμοδοτεί για την “τηρητέα πορεία επί δικαστικών αποφάσεων” (άρθρο 5 παρ. 1 περ. ζ΄ του β.δ/τος 6/1961) ή την “τηρητέα πορεία” (άρθρο 5 παράγραφοι 1 και 2 του π.δ/τος 282/1996) και, ήδη, “τη μη άσκηση αγωγών ή άλλων ενδίκων βοηθημάτων από το Δημόσιο” (άρθρο 6 παρ. 1 περ. α του ν. 3086/2002). Η σχετική αρμοδιότητα εντάσσεται στην προδικασία ασκήσεως εκ μέρους του Ελληνικού Δημοσίου διαδικαστικών πράξεων προς διάπλαση της έννομης σχέσεως της δίκης είτε κατά τρόπο άμεσο (όπως η άσκηση αγωγής) είτε κατά τρόπο έμμεσο κατόπιν παρεμβολής άλλης διαδικαστικής πράξεως εκ μέρους διαδίκου προς το δικαστήριο που δικάζει. Κατά την άσκηση της απονεμόμενης με τις διατάξεις αυτές αρμοδιότητας, οι οικείοι σχηματισμοί του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, κατά τον λόγο της αρμοδιότητάς τους, εκφράζουν, με βάση τις αρχές της νομικής επιστήμης, την γνώμη τους για τον δικονομικό χειρισμό συγκεκριμένης υποθέσεως (και όχι εισέτι διαφοράς) ή την δικονομική στάση που πρέπει να τηρήσει το Ελληνικό Δημόσιο σε ήδη εκκρεμή διαφορά.

Με το περιεχόμενο αυτό, τα εκδιδόμενα κατ’ ενάσκηση της ρηθείσας αρμοδιότητας πρακτικά των οικείων σχηματισμών του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους δεν αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις, παραδεκτώς προσβλητές με αίτηση ακυρώσεως ή προσφυγή ουσίας, διότι συνιστούν προπαρασκευαστικές ενέργειες του Ελληνικού Δημοσίου εν όψει δικαστικής διενέξεως και δεν μεταβάλλουν την έννομη σχέση ή κατάσταση που συνιστά το αντικείμενο της διενέξεως.

Η σύμπραξη του Υπουργού Οικονομικών (ή του αρμοδίου επί ακυρωτικών υποθέσεων Υπουργού ή, για τις υποθέσεις με χρηματικό αντικείμενο μέχρι 60.000 ευρώ, του Προέδρου του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους) στην σχετική διαδικασία, ο οποίος δύναται να τροποποιήσει το περιεχόμενο των πρακτικών γνωμοδοτήσεων μόνο προς όφελος του Δημοσίου, είναι αναγκαία προκειμένου να εξασφαλίζεται η απαραίτητη διαφάνεια και να παρέχεται η δυνατότητα εκτιμήσεως, αφ’ ενός, της σκοπιμότητας της ασκήσεως ή μη ενδίκων βοηθημάτων, προς αποφυγή διεξαγωγής ανώφελων δικών εκ μέρους του Ελληνικού Δημοσίου και, αφ’ ετέρου, της σοβαρότητας των τυχόν συνεπειών τις οποίες ενδέχεται να έχει για τα συμφέροντα του Ελληνικού Κράτους η ενέργεια αυτή. Η έγκριση αυτή από τον Υπουργό Οικονομικών των σχετικών πρακτικών γνωμοδοτήσεως δεν προσδίδει, καθ’ εαυτήν, στην γνωμοδότηση εκτελεστό χαρακτήρα, διότι η δεσμευτικότητα της εγκρίσεως περιορίζεται, κατά την ρητή πρόβλεψη του τέταρτου εδαφίου του άρθρου 7 παρ. 6 του ν. 3086/2002, σε εσωτερικά ζητήματα και σχέσεις του Δημοσίου, ειδικότερα δε στα όργανα της Διοικήσεως και στα μέλη του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, τα οποία, σε περίπτωση μη συμμορφώσεώς τους προς τα γενόμενα δεκτά από τον Υπουργό Οικονομικών (ή τον αρμόδιο για τις ακυρωτικές υποθέσεις Υπουργό ή τον Πρόεδρο του Ν.Σ.Κ.) υπέχουν πειθαρχικές ευθύνες, κατά τα οριζόμενα στα άρθρα 39 επ. του π.δ/τος 238/2003, λόγω μη τηρήσεως ή πλημμελούς εκπληρώσεως των απορρεουσών από τα άρθρα 6 και 22 του ν. 3086/2002 υποχρεώσεών τους. Διαφορετική δε ερμηνεία δεν μπορεί να στηριχθεί, όπως αβασίμως υποστηρίζει ο αιτών, στις διατάξεις του άρθρου 41 παρ. 3 του ν. 4170/2013, με τις οποίες προβλέφθηκε η ίδρυση εκτελεστών τίτλων από τα πρακτικά γνωμοδοτήσεων του Ν.Σ.Κ. μετά την πάροδο εξήντα ημερών από την έγκριση του Υπουργού Οικονομικών. Τούτο, διότι η κατά την διαδικασία της παραγράφου 1 του άρθρου 6 του ν. 3086/2002 μη άσκηση αγωγής εκ μέρους του Ελληνικού Δημοσίου ή η μη άσκηση άλλου ενδίκου βοηθήματος δεν έχει, εν πάση περιπτώσει, τα αποτελέσματα της κατά την ίδια παράγραφο συμβιβαστικής επιλύσεως της διαφοράς ή αναγνωρίσεως απαιτήσεων κατά του Δημοσίου ή αποδοχής αγωγών ή άλλων ενδίκων βοηθημάτων που ασκήθηκαν κατά του Ελληνικού Δημοσίου (πρβλ ΣτΕ 2131/2016 επταμ.).

Εν όψει τούτων, το προσβαλλόμενο με την κρινόμενη αίτηση πρακτικό γνωμοδοτήσεως του Α΄ Τμήματος του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους δεν συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη και, συνεπώς, η αίτηση αυτή πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτη. Κατά την ειδικότερη γνώμη του Αντιπροέδρου Ι. Γράβαρη, των Συμβούλων, Γ. Τσιμέκα, Σ. Μαρκάτη, Β. Πλαπούτα, Π. Τσούκα και των Παρέδρων Κ. Μαρίνου και Μ. Τσακάλη, ανεξαρτήτως του εκτελεστού ή μη, εν γένει, χαρακτήρα των γνωμοδοτήσεων του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους για τον δικονομικό χειρισμό υποθέσεως ή για την τηρητέα από το Ελληνικό Δημόσιο στάση σε εκκρεμή δικαστική διαφορά, η κρινόμενη αίτηση είναι απαράδεκτη, κατά το μέρος που στρέφεται κατά της αρνήσεως συμμετοχής του τελευταίου ως αναγκαίου ομοδίκου του εναχθέντος Δήμου Κασσάνδρας στις προαναφερθείσες τρεις δίκες ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου Θεσσαλονίκης, διότι, δεδομένης της προσεπικλήσεως του Ελληνικού Δημοσίου ως αναγκαίου ομοδίκου από τον Δήμο Κασσάνδρας και εν όψει των οριζομένων στα άρθρα 116-119 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, η άρνηση αυτή ουδεμία συνέπεια προσβλητής επί ακυρώσει πράξεως μπορούσε να έχει για το ζήτημα της αναγκαστικής ομοδικίας, το οποίο, λόγω της προσεπικλήσεως αυτής, τέθηκε στην κρίση του αρμοδίου δικαστηρίου και επί του οποίου, τελικώς, αποφάνθηκε το Διοικητικό Εφετείο Θεσσαλονίκης με τις ... αποφάσεις του ̇ ούτε οποιαδήποτε ενέργεια δημοσίου οργάνου, στην οποία μπορεί τυχόν να αποδοθεί παράβαση της υποχρεώσεως συμμορφώσεως σε απόφαση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ενώσεως, αποκτά, εξ αυτού του λόγου, χαρακτήρα εκτελεστής διοικητικής πράξεως. Κατά δε το μέρος, κατά το οποίο η κρινόμενη αίτηση στρέφεται κατά της αρνήσεως ασκήσεως από το Ελληνικό Δημόσιο πρόσθετης παρεμβάσεως υπέρ του Δήμου Κασσάνδρας στην δίκη επί της προσφυγής του τελευταίου κατά της ... πράξεως της Διευθύνσεως Πολεοδομίας της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης Χαλκιδικής, η δίκη, εν πάση περιπτώσει, στερείται του αντικειμένου της καθ’ όσον το Ελληνικό Δημόσιο άσκησε τελικώς πρόσθετη παρέμβαση υπέρ του Δήμου Κασσάνδρας η οποία, μάλιστα, έγινε δεκτή με την ... απόφαση του Διοικητικού Εφετείου Θεσσαλονίκης. Μειοψήφησε ο Σύμβουλος Γ. Ποταμιάς ο οποίος διατύπωσε την ακόλουθη γνώμη:

Με τις διατάξεις των άρθρων 6 και 7 του ν. 3086/2002 θεσπίζεται διαδικασία γνωμοδοτήσεων για υποθέσεις και ερωτήματα που φέρονται προς συζήτηση στις συνεδριάσεις της Ολομέλειας, των Τμημάτων και των Τριμελών Επιτροπών του Ν.Σ.Κ. Οι γνωμοδοτήσεις δεν δημιουργούν δικαίωμα υπέρ οποιουδήποτε τρίτου, πριν από την αποδοχή τους με επισημειωματική πράξη από τον Πρόεδρο της Βουλής, τον αρμόδιο Υπουργό ή το Διοικητικό Συμβούλιο ΝΠΔΔ ή άλλο κατά νόμο αρμόδιο όργανο αυτού ή Ανεξάρτητης Διοικητικής Αρχής ή από το Γενικό Γραμματέα Περιφέρειας. Μετά την αποδοχή τους οι γνωμοδοτήσεις αποτελούν πράξεις, που είναι υποχρεωτικές για τη Διοίκηση ή το Νομικό Πρόσωπο ή την Ανεξάρτητη Διοικητική Αρχή (άρθρο 7 παρ. 4). Τα πρακτικά γνωμοδοτήσεων σε δικαστικές και εξώδικες υποθέσεις, καθώς και όσα αναφέρονται σε περιοδικές παροχές, ανεξαρτήτως ποσού, εγκρίνονται από τον Υπουργό Οικονομικών (άρθρο 7 παρ. 5). Η Διοίκηση συμμορφώνεται υποχρεωτικά προς το περιεχόμενο των πρακτικών που έχουν εγκριθεί. Τα πρακτικά γνωμοδοτήσεων σε δικαστικές και εξώδικες υποθέσεις αποτελούν, μετά την πάροδο εξήντα (60) ημερών από την έγκρισή τους, εκτελεστούς τίτλους. Για τη συμμόρφωσή τους προς αυτά και την εκτέλεσή τους εφαρμόζονται αναλόγως οι διατάξεις των άρθρων 1, 4 και 5 του ν. 3068/2002 (άρθρο 7 παρ. 6). Εν όψει των ανωτέρω, η επισημειωματική πράξη του αρμοδίου οργάνου περί αποδοχής των ως άνω γνωμοδοτήσεων συνιστά κυριαρχική πράξη διοικητικής αρχής που ρυθμίζει μια συγκεκριμένη περίπτωση με εξωτερικές έννομες συνέπειες και άμεση νομική ισχύ, δηλαδή αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη κατ’ άρθρο 45 παρ. 1 του πρ.δ/τος 18/1989 (Α΄ 8). Άλλωστε, όπου ο νόμος χρησιμοποιεί τον όρο «διοικητική πράξη», όπως εν προκειμένω, (βλ. άρθρο 7 παρ. 4) εννοεί εκτελεστή διοικητική πράξη (βλ. και άρθρο 30 του Κ. Διοικ. Δ., ν. 2690/1999).

Επομένως, η ... επισημειωματική πράξη, με την οποία ο Υπουργός Οικονομικών ενέκρινε το ... πρακτικό γνωμοδοτήσεως του Α΄ Τμήματος του Ν.Σ.Κ., συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη και, από την άποψη αυτή, παραδεκτώς ασκείται, κατά τη γνώμη αυτή, η κρινόμενη αίτηση ακυρώσεως, ενώ, το ζήτημα αν η προσβαλλόμενη πράξη έπαυσε να ισχύει έως την πρώτη συζήτηση της υποθέσεως θα κριθεί με βάση το άρθρο 32 παρ. του πρ. δ/τος 18/1989.

Απορρίπτει την αίτηση