Ιωάννης Λιανός: Ανταγωνισμός, ψηφιακή οικονομία και το μέλλον της Επιτροπής Ανταγωνισμού στην Ελλάδα

Επιμέλεια: Βασίλης Καρκατζούνης

Σχεδόν πριν από ένα χρόνο η σύνθεση της Επιτροπής Ανταγωνισμού άλλαξε ριζικά.

Για τη θέση του Προέδρου επελέγη ο κ. Ιωάννης Λιανός, Καθηγητής Δικαίου Ανταγωνισμού και Δημόσιας Πολιτικής στο Τμήμα Νομικής του University College London (UCL).

Με τα ζητήματα ανταγωνισμού στην ελληνική αλλά και τη διεθνή οικονομία να βρίσκονται διαρκώς και περισσότερο στο προσκήνιο, ζητήσαμε από τον κ. Λιανό να συζητήσει μαζί μας για το ρόλο και το όραμα της Επιτροπής.

Ο Πρόεδρος της Επιτροπής Ανταγωνισμού ανταποκρίθηκε άμεσα και θετικά, παραχωρώντας μία συνέντευξη εφ' όλης της ύλης: από την οργάνωση, τη λειτουργία, τη στοχοθεσία της Επιτροπής Ανταγωνισμούς και τις σχέσεις της με άλλες αρχές, έως το ηλεκτρονικό εμπόριο, την ψηφιακή οικονομία και το ρόλο της Επιτροπής στο μετασχηματισμό της εθνικής οικονομίας.

*****

- Κύριε Πρόεδρε, καταρχάς ευχαριστούμε πολύ για την ευκαιρία να συζητήσουμε αυτά τα πολύ ενδιαφέροντα ζητήματα. Έχοντας συμπληρώσει αισίως ένα χρόνο στο τιμόνι της Επιτροπής Ανταγωνισμού, ποιοι ήταν οι κύριοι άξονες της έως τώρα πορείας σας; Ποια κατεύθυνση έχετε επιλέξει σε ζητήματα εσωτερικής οργάνωσης και ποια βήματα έχουν γίνει προς αυτήν;

Οι βασικοί άξονες που δομείται η στρατηγική μας είναι οι εξής:

- Επένδυση σε υποδομές και ανθρώπινο δυναμικό

- Σύνδεση με την πραγματική οικονομία

- Λογοδοσία και διαφάνεια

- Προστασία του ανταγωνισμού και ενίσχυση της καινοτομίας

- Έμφαση στις νέες τεχνολογίες.

Καταρχάς, η αξιοποίηση της επιστήμης των δεδομένων και της Τεχνολογίας βρίσκεται στο επίκεντρο του ενδιαφέροντος της Επιτροπής. Αυτή τη στιγμή υπάρχουν πολλές ανοιχτές βάσεις δεδομένων, όπως για παράδειγμα το e-katanalotis σχετικά με τιμές, ή βάσεις δεδομένων για τις δημόσιες συμβάσεις, στις οποίες μπορεί να έχει πρόσβαση η Επιτροπή. Παράλληλα, είναι εφικτή η απόκτηση δεδομένων μέσω εργαλείων web scraping, λ.χ. για σύγκριση τιμών.

Η Επιτροπή εργάζεται πάνω σε ένα καινοτόμο εγχείρημα, με βασική ιδέα όλα αυτά τα δεδομένα να συγκεντρώνονται σε μία πλατφόρμα Economic Intelligence. Στην πλατφόρμα αυτή υπάρχουν διαθέσιμα εργαλεία αναζήτησης και φίλτρα, βασισμένα στην οικονομική θεωρία και αλγόριθμους, ενώ έχει οριστεί εκ των προτέρων η μορφή και η φύση των διαφόρων κατηγοριών δεδομένων που εισάγονται ώστε να δημιουργείται μία ενιαία βάση δεδομένων.

Στόχος μας είναι να μπορούμε να παρακολουθούμε τα δεδομένα της αγοράς και με βάση ορισμένα μοντέλα που έχουμε αναπτύξει (και συνεχίζουμε να αναπτύσσουμε) σε συνεργασία με οικονομολόγους, να εστιάζουμε σε περιπτώσεις που υπάρχουν ενδείξεις αντι-ανταγωνιστικών πρακτικών (επί του παρόντος καρτέλ και υπερβολική τιμολόγηση).

Με βάση τα στοιχεία αυτά μπορούμε στη συνέχεια να ζητούμε από συγκεκριμένες εταιρείες, για τις οποίες υπάρχουν σχετικές ενδείξεις, περισσότερα δεδομένα, όπως για παράδειγμα σχετικά με το κόστος, τα οποία θα μας επιτρέψουν να προχωρήσουμε σε περαιτέρω διερεύνηση αντι-ανταγωνιστικών πρακτικών. Είναι ένα εργαλείο που θα βοηθήσει πολύ την Επιτροπή, καθώς μέχρι στιγμής δεν υπήρχε κανένα εργαλείο συστηματικής (σχεδόν σε πραγματικό χρόνο - real time) ανάλυσης της αγοράς. Θεωρούμε πως αφενός θα μας εξοικοινομήσει πόρους και αφετέρου μπορεί να δράσει αποτρεπτικά.

Άλλωστε, τα καρτέλ είναι εκ φύσεως μία κρυφή πρακτική, και όπως έχει αποδειχθεί, έχουν χαμηλές πιθανότητες να εντοπιστούν. Μία σωστή πολιτική κατά των καρτέλ είναι η αύξηση του ποσοστού εντοπισμού τους, το οποίο γίνεται πιο εύκολο μέσω της χρήσης τεχνολογικών εργαλείων, αλλά φυσικά και οι κυρώσεις: όσο πιο δύσκολο είναι να εντοπιστεί μία αντι-ανταγωνιστική πρακτική τόσο πιο αυστηρές θα πρέπει να είναι οι κυρώσεις. Με τον τρόπο αυτό ενισχύεται και το αποτρεπτικό αποτέλεσμα. Το γεγονός ότι οι επιχειρήσεις που εξετάζουν τη συμμετοχή τους σε καρτέλ γνωρίζουν ότι είναι πιο πιθανό να εντοπιστούν, θα πρέπει κανονικά να μειώνει το κίνητρό τους να συμμετέχουν σε καρτέλ, αναλόγως βέβαια και με την κουλτούρα ανταγωνισμού στον συγκεκριμένο οικονομικό τομέα. Σε ορισμένους τομείς χρειάζεται περισσότερη προσπάθεια από εμάς ώστε να αλλάξει ο τρόπος με τον οποίο δουλεύει η αγορά, ειδικά εάν υπάρχει ήδη τάση συνεννόησης μεταξύ των επιχειρήσεων.

Κατάσταση του Ανταγωνισμού, Βασικοί Δείκτες Απόδοσης (KPIs) και “ολική επαναφορά” της Επιτροπής Ανταγωνισμού

Παράλληλα, θα ανακοινωθεί σύντομα μία πρωτοβουλία της Επιτροπής για τη συστηματική χαρτογράφηση των ελληνικών αγορών, κάτι το οποίο κινείται στα πρότυπα της Μεγάλης Βρετανίας, όπου ο Υπουργός Οικονομικών ζήτησε από την εκεί Επιτροπή Ανταγωνισμού να διεξάγει περιοδικά μία έκθεση (με τίτλο «Κατάσταση του Ανταγωνισμού» - State of competition). Η έκθεση θα εξετάζει όλους τους τομείς της οικονομίας, εστιάζοντας κυρίως σε ζητήματα συγκέντρωσης της αγοράς, την κατάσταση με τα εμπόδια εισόδου/εξόδου από την αγορά, δείκτες καινοτομίας και άλλους δείκτες, ώστε να υπάρχει μία χαρτογράφηση της αγοράς. Στην ίδια λογική πλέον και η Επιτροπή Ανταγωνισμού, με πρωτοβουλία της και με την ενίσχυση - ελπίζουμε - του προϋπολογισμού της, σε ετήσια βάση (από το 2021) θα εκδίδει την ίδια έκθεση στην Ελλάδα. Επιπλέον των στοιχείων που περιλαμβάνει η αντίστοιχη έκθεση στη Μεγάλη Βρετανία, η δική μας έκθεση θα καταγράφει και το μέγεθος της παραοικονομίας με τη βοήθεια ομάδας εμπειρογνωμόνων, ενώ θα επιχειρεί να αξιολογεί το πως μπορεί αυτή να επηρεάσει τον ανταγωνισμό - κάτι το οποίο είναι μεθοδολογικά ιδιαίτερα δύσκολο να μετρηθεί αλλά αξίζει να το προσπαθήσουμε.

Ιδιαιτέρως σημαντική είναι όμως και η εισαγωγή μιας πιο τεχνοκρατικής αντίληψης των προτεραιοτήτων και της αξιολόγησης του έργου του Επιτροπής. Είχα την τιμή να προεδρεύω της νομοπαρασκευαστικής επιτροπής με αντικείμενο την ενσωμάτωση των Οδηγιών 2019/1 και 2019/633 αλλά και αλλαγές που αφορούν την ψηφιακή μετάλλαξη του ανταγωνισμού.

Επιδιώκουμε την πραγματική αξιολόγηση του έργου μας με βάση δεδομένα και συγκεκριμένη μεθοδολογία και όχι σε θεωρητικό επίπεδο, με βάση στοιχεία που δεν έχουν σχέση με την πραγματική οικονομία.

Στο πλαίσιο της επιτροπής προτάθηκε για πρώτη φορά η εισαγωγή Βασικών Δεικτών Απόδοσης (KPIs) για το έργο της Επιτροπής Ανταγωνισμού. Η αξιολόγηση της Επιτροπής Ανταγωνισμού θα γίνεται από εξωτερικό όργανο με εμπειρογνώμονες και θα εξετάζεται η πρόοδος σε σχέση πάντα με την προαναφερθείσα “Κατάσταση του Ανταγωνισμού”. Η απόδοση της Επιτροπής Ανταγωνισμού, των στελεχών και του προσωπικού της θα συνδέεται με συγκεκριμένη στοχοθεσία. Εκτιμώ πως πρόκειται για μια αρκετά καινοτόμο πρωτοβουλία για τα δεδομένα της ελληνικής δημόσιας διοίκησης που θα ενισχύσει τη λογοδοσία προς το κοινό και θα λειτουργεί επικουρικά στην υπάρχουσα διαδικασία παρουσίασης αποτελεσμάτων στην Επιτροπή θεσμών και διαφάνειας της Βουλής.

Πρόκειται για μια πιο τεχνοκρατική αξιολόγηση, η οποία θεωρώ ότι έλειπε και θα παρέχει μία συνολικότερη εικόνα αποτυπωμένη σε οικονομικά μεγέθη και αριθμούς και στο νομοθετικό σώμα για τη δράση της Επιτροπής Ανταγωνισμού και τη σημασία της. Θα συντελέσει στο να γίνει κατανοητός ο ρόλος της Επιτροπής Ανταγωνισμού ως ενός τεχνοκρατικού θεσμού που είναι εκεί για να διασφαλίσει ότι η αγορά θα παραμένει ανοιχτή και θα λειτουργεί σωστά, προς όφελος των καταναλωτών και της υγιούς επιχειρηματικότητας, να προωθήσει την καινοτομία και να συμβάλει στον μετασχηματισμό της οικονομίας - γεγονός πολύ σημαντικό ενόψει της τέταρτης βιομηχανικής επανάστασης. Επιδιώκουμε την πραγματική αξιολόγηση του έργου μας με βάση δεδομένα και συγκεκριμένη μεθοδολογία και όχι σε θεωρητικό επίπεδο, με βάση στοιχεία που δεν έχουν σχέση με την πραγματική οικονομία.

Στο σχετικό σχέδιο νόμου προτείνεται επίσης η δημιουργία της θέσης επικεφαλής οικονομολόγου, κάτι που υπάρχει στις περισσότερες Επιτροπές Ανταγωνισμού άλλων Ευρωπαϊκών χωρών - πλην της ελληνικής - ώστε να καλύψει ένα σημαντικό κενό. Για την ακρίβεια αυτή τη στιγμή η Επιτροπή Ανταγωνισμού δεν απασχολεί κανέναν ειδικό σε οικονομετρία. Κατά τα διεθνή πρότυπα, ο επικεφαλής οικονομολόγος θα είναι ένας/μία πανεπιστημιακός διεθνούς κύρους που θα απασχολείται για συγκεκριμένο χρονικό διάστημα (2 έτη) με την υποστήριξη μίας ομάδας καταρτισμένων οικονομολόγων. Στόχος είναι να βελτιωθεί τεχνοκρατικά η ποιότητα του παραγόμενου έργου, γι’ αυτό τον λόγο άλλωστε οι οικονομολόγοι και οι επιστήμονες δεδομένων αποτελούν προτεραιότητα στις προσλήψεις μας, καθώς εκτιμώ πως θα δώσουν μία διαφορετική κουλτούρα στην Επιτροπή.

Συγχρόνως, έγινε μία προσπάθεια καλύτερης εσωτερικής αναδιοργάνωσης της Επιτροπής. Μόλις πριν λίγες ημέρες υπογράφηκε ο νέος Οργανισμός της Επιτροπής που φέρνει μία σημαντική αλλαγή: δημιουργούνται τομεακές διευθύνσεις, οι οποίες είναι μικτές. Σε αντίθεση δηλαδή με το προηγούμενο καθεστώς και κατά τα διεθνή πρότυπα, νομικοί και οικονομολόγοι θα δουλεύουν μαζί. Οι διευθύνσεις αυτές θα παρακολουθούν συστηματικά τους διάφορους τομείς της αγοράς και θα μπορούν να επεμβαίνουν με πιο αποτελεσματικό τρόπο (είτε με αυτεπάγγελτες έρευνες είτε με κλαδικές είτε με κανονιστικές), δίνοντάς μας τη δυνατότητα να εστιάζουμε - ακόμα και προληπτικά σε πολλές περιπτώσεις - σε προβλήματα ανταγωνισμού και στρεβλώσεις.

Δημιουργείται επίσης νέα θέση “Επικεφαλής Τεχνολογίας”. Στόχος είναι η δημιουργία μίας υποδομής που θα επικεντρωθεί στην εφαρμογή της επιστήμης δεδομένων και τεχνητής νοημοσύνης σε θέματα ανταγωνισμού και τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας της Επιτροπής, παρέχοντας τη δυνατότητα να εξετάζεται συστηματικά και με ημι-αυτοματοποιημένες διαδικασίες ένας πολύ μεγάλος όγκος δεδομένων σε πολύ μικρότερο χρονικό διάστημα από ό,τι χρειάζεται τώρα για να ερευνηθούν λιγότερες πληροφορίες. Για πρώτη φορά ίσως η Επιτροπή Ανταγωνισμού θα αποκτήσει εικόνα σε άμεσο χρόνο για την κατάσταση ανταγωνισμού σε επιλεγμένους κλάδους της ελληνικής οικονομίας.

Τέλος, θα πρέπει να αναφερθεί η λήψη μέτρων για την προστασία των διαδικαστικών δικαιωμάτων των μερών, με τη δημιουργία μία διεύθυνσης επικεφαλής νομικού. Η διεύθυνση αυτή θα έχει κατά κύριο λόγο τη δυνατότητα νομικού ελέγχου σε δεύτερο στάδιο, με έμφαση στην ορθή τήρηση των διαδικασιών και το σεβασμό των δικαιωμάτων των μερών, χωρίς να αποτελεί μέρος της ομάδας της υπόθεσης. Με τον τρόπο αυτό, διασφαλίζεται η ακεραιότητα της διαδικασίας και μειώνονται οι πιθανότητες να ακυρωθούν οι αποφάσεις της Επιτροπής από τα δικαστήρια για διαδικαστικούς λόγους.

Αυτές ήταν οι πιο σημαντικές οργανωτικές αλλαγές που προωθήσαμε, μέσα σε ένα σύντομο χρονικό διάστημα, με στόχο να ξεπεραστούν κάποιες στρεβλώσεις που υπήρχαν στο παρελθόν και να γίνει μια “ολική επαναφορά” της Επιτροπής, εστιάζοντας σε πρακτικές του 21ου αιώνα και με σύμμαχο την τεχνολογία.

- Παρατηρούμε ότι, πέρα από έρευνες που είχαν ξεκινήσει πριν αλλάξει η σύνθεση της Επιτροπής Ανταγωνισμού, η νέα διοίκηση δίνει έμφαση στις κλαδικές της έρευνες σε τομείς που σχετίζονται άμεσα με την τεχνολογία (Ηλεκτρονικό Εμπόριο και Fintech). Θα θέλατε να μας εξηγήσετε το σκεπτικό σας;

Καταρχάς, θα πρέπει να σημειώσουμε ότι μέσα σε ένα χρόνο, λόγω της αλλαγής του τρόπου διοίκησης, της συνεχούς λογοδοσίας μέσω εσωτερικής ηλεκτρονικής πλατφόρμας παρακολούθησης έργου, της ανάπτυξης στρατηγικού πλάνου με συγκεκριμένους στόχους σε συγκεκριμένα χρονικά διαστήματα, καταφέραμε και μειώσαμε τον μέσο όρο ηλικίας των υποθέσεων ενώπιον της Επιτροπής από περίπου 8 χρόνια τον Σεπτέμβριο του 2019 σε 2.4 χρόνια, για πρώτη φορά στην ιστορία της Επιτροπής. Αυτό έγινε ακριβώς με το ίδιο προσωπικό. Είναι μια πολύ σημαντική εξέλιξη, καθώς πλέον έχουμε τη δυνατότητα να ασχολούμαστε με ζητήματα που απασχολούν τη σημερινή οικονομία και όχι υποθέσεις των αρχών της δεκαετίας του 2000 που δεν έχουν καμία σχέση με το παρόν και μικρή επίπτωση στην σημερινή οικονομία.

Θεωρώ πολύ σημαντικό η Επιτροπή Ανταγωνισμού να μην έχει μόνο κατασταλτικό ρόλο. Αυτό είναι μία προσέγγιση περασμένης εποχής.

Η μείωση αυτή του φόρτου εργασίας μας δίνει τη δυνατότητα να επέμβουμε πιο άμεσα στο αμέσως επόμενο διάστημα σε θέματα που αφορούν την Επιτροπή Ανταγωνισμού και να ερευνήσουμε νέους τομείς της οικονομίας, όπως η ψηφιακή, ένας τομέας με τον οποίο η Επιτροπή Ανταγωνισμού δεν είχε ασχοληθεί μέχρι πρόσφατα. Λάβαμε υπόψη ζητήματα ψηφιακής οικονομίας στην κλαδική έρευνα για τα σούπερ μάρκετ, αρχίσαμε δύο κλαδικές έρευνες σχετικά με τον ηλεκτρονικό εμπόριο και το fintech, ενώ με αφορμή αυτή την έρευνα ζητήσαμε και έγινε μία έκθεση και ανάλυση από εμπειρογνώμονα του εξωτερικού σχετικά με τις τιμές των δεδομένων κινητής τηλεφωνίας. Συγχρόνως, προωθούμε υποθέσεις στην Επιτροπής Ανταγωνισμού που αφορούν θέματα ψηφιακής οικονομίας, εκτός από υποθέσεις που γνωστοποιούνται όπως για παράδειγμα μία υπόθεση συγκέντρωσης της Skroutz την οποία εξετάσαμε και η αίτηση γνωμοδότησης της Beat.

Παράλληλα, ασχοληθήκαμε βεβαίως και με τομείς της παραδοσιακής οικονομίας: η κλαδική για τα σούπερ μάρκετ, η οποία είχε αρχίσει το 2012 και όταν αναλάβαμε δεν είχε προχωρήσει σχεδόν καθόλου. Με τεράστια προσπάθεια του ανθρωπίνου δυναμικού της Επιτροπής Ανταγωνισμού και τη συνδρομή εμπειρογνωμόνων, μέσα σε 4.5 μήνες ολοκληρώθηκε η ενδιάμεση μελέτη. Γιατί όμως ενδιάμεση;

Καταρχάς, γιατί θεωρώ πολύ σημαντικό η Επιτροπή Ανταγωνισμού να μην έχει μόνο κατασταλτικό ρόλο. Αυτό είναι μία προσέγγιση περασμένης εποχής. Σίγουρα είναι σημαντικό μέρος των αρμοδιοτήτων μας, και επεμβαίνουμε με συστηματικό και αποτρεπτικό τρόπο, αλλά θα πρέπει παράλληλα να εξηγούμε στο κοινό και τις επιχειρήσεις, ποιος είναι ο τρόπος με τον οποίο σκέφτεται η Επιτροπή, μέσω μίας διαδικασίας πρόληψης αντι-ανταγωνιστικών πρακτικών και αντίστοιχα να αφουγκραζόμαστε τι απασχολεί την αγορά, ώστε τα μέτρα που προτείνουμε κάθε φορά να είναι τα κατάλληλα. Αντί να φτάνουμε σε άμεσα συμπεράσματα χωρίς δημόσια διαβούλευση και χωρίς να εξετάσουμε τι πιστεύουν οι επιχειρήσεις και οι καταναλωτές, θεωρούμε ότι με τη δική μας πιο προσεκτική προσέγγιση ασκούμε μία πολιτική ανταγωνισμού που μπορεί να φέρει αποτελέσματα διαρκείας.

Ακριβώς αυτή τη λογική ακολουθούμε στην κλαδική για τα σούπερ μάρκετ. Δημοσιεύσαμε μια ενδιάμεση μελέτη, πλέον των 450 σελίδων με πρωτοπόρα οικονομετρική ανάλυση των διαφόρων στοιχείων που είχαν συλλεχθεί (δυστυχώς τα στοιχεία ήταν παλιά, καθώς η συλλογή τους είχε σταματήσει το 2015). Θεωρήσαμε ότι θα έπρεπε να προχωρήσουμε σε δημοσίευση της μελέτης για να δείξουμε τους τομείς προβληματισμού και τη μεθοδολογία μας και να πάρουμε τα απαραίτητα σχόλια (feedback). Έπειτα, ξεκινήσαμε πάλι τη συλλογή στοιχείων, η οποία ολοκληρώνεται στις αρχές Οκτωβρίου λόγω παρατάσεων εξαιτίας και του Covid-19, προκειμένου να γίνει επικαιροποίηση και να οδηγηθούμε στην τελική έκθεση, η οποία μπορεί να προτείνει, αναλόγως των συμπερασμάτων, και τη λήψη μέτρων.

Η διαδικασία όμως αυτή (ενδιάμεση μελέτη, δημόσια διαβούλευση, επικαιροποίηση στοιχείων και τελική έκθεση) σκοπεύουμε να ακολουθηθεί σε όλες τις άλλες κλαδικές. Θέλουμε η κλαδική έρευνα να ξεκινάει με μία δημόσια διαβούλευση για να εστιάσει εκεί που πραγματικά εντοπίζονται προβλήματα σε έναν τομέα με βάση τις παρατηρήσεις και των επιχειρήσεων και καταναλωτών (το λεγόμενο scoping της έρευνας), έπειτα να εκδίδεται η ενδιάμεση έκθεση με τα πρώτα συμπεράσματα, να ακολουθεί και πάλι δημόσια διαβούλευση και να έπεται η τελική έκθεση - και όλα αυτά μέσα σε ένα εύλογο χρονικό διάστημα που δεν θα πρέπει να ξεπερνά τους 18 μήνες.

Επιπρόσθετα, η Επιτροπή Ανταγωνισμού εξέδωσε μία γνωμοδότηση σχετικά με την αγορά διανομής τύπου τον Ιανουάριο, προχωρώντας σε χρόνο-ρεκόρ τις σχετικές υποθέσεις. Ο μέσος όρος ελέγχου υποθέσεων για κατάχρηση δεσπόζουσας θέσης στην Ευρωπαϊκή Ένωση είναι 28 μήνες, και η υπόθεση εδώ ήρθε ενώπιον της Ολομέλειας της Επιτροπής Ανταγωνισμού από τη Γενική Διεύθυνση μέσα σε 14 μήνες. Η διαδικασία επισπεύθηκε, καθώς θεωρούμε ότι πρόκειται για έναν τομέα που έχει σημαντικά προβλήματα οικονομικά/ανταγωνισμού, στα οποία η Επιτροπή επιδιώκει να βρει λύσεις, με βάση τις αρμοδιότητές της, σε σύντομη περίοδο. Για το λόγο αυτό άλλωστε αφιερώσαμε ένα σημαντικό μέρος του ανθρώπινου δυναμικού της Επιτροπής στις υποθέσεις αυτές (πλέον του 15% του προσωπικού).

- Πολλά από τα ζητήματα που εξετάζει η Επιτροπή Ανταγωνισμού “αγγίζουν” τομείς της οικονομίας τους οποίους επιβλέπουν και ρυθμίζουν άλλες ανεξάρτητες αρχές. Ποια είναι η σχέση της Επιτροπής Ανταγωνισμού με τις υπόλοιπες ανεξάρτητες αρχές και πόσο εύκολη είναι η οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων σας;

Είναι πάρα πολύ σημαντικό οι ανεξάρτητες αρχές, ειδικά αυτές που ασχολούνται με θέματα οικονομικής ρύθμισης, να συνεργάζονται μεταξύ τους. Ακριβώς γι' αυτό το λόγο από τη στιγμή που ανέλαβα τα καθήκοντά μου επισκέφθηκα όλες τις ανεξάρτητες αρχές, συνομιλώντας με τις διοικήσεις τους, ενώ στείλαμε και προτάσεις για μνημόνια συνεργασίας. Ένα τέτοιο υπογράφηκε πολύ γρήγορα με την Ενιαία Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων (ΕΑΔΗΣΥ) και πρόσφατα και με τη Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας (ΡAE).

Το μοντέλο που έχω στο μυαλό μου είναι αυτό του βρετανικού δικτύου ρυθμιστικών αρχών και ανταγωνισμού, όπου υπάρχει μια συνεχής συνεργασία. Το στοιχείο αυτό είναι πολύ σημαντικό, καθώς, ενώ η κάθε αρχή έχει διακριτές και απολύτως σεβαστές αρμοδιότητες, η συνεργασία μεταξύ τους είναι αυτή που μπορεί να οδηγήσει στα πλέον θετικά αποτελέσματα στον ανταγωνισμό. Να σας δώσω ένα παράδειγμα: Η ΡΑΕ ασχολείται κατά κύριο λόγο με την εκ των προτέρων (ex ante) ρύθμιση του ανταγωνισμού, μεταξύ άλλων, στον τομέα της ενέργειας. Εμείς, ως ΕΠΑΝΤ, έχουμε αποκλειστική αρμοδιότητα να εφαρμόζουμε εκ των υστέρων (ex post) τους εθνικούς και ενωσιακούς κανόνες ανταγωνισμού. Είναι σημαντικό να υπάρχει μία διασύνδεση μεταξύ της ρύθμισης ex ante του ανταγωνισμού και της ex post εφαρμογής των κανόνων ανταγωνισμού. Το ίδιο ισχύει και με τις υπόλοιπες αρχές.

Για τον λόγο αυτό, στο πλαίσιο της νομοπαρασκευαστικής που προανέφερα, προτείναμε την τροποποίηση της σχετικής διάταξης (άρθρο 24 του Νόμου 3959) που αφορά τη συνεργασία μεταξύ Επιτροπής Ανταγωνισμού και ρυθμιστικών αρχών, με άξονα την ενίσχυσή της μέσω της δημιουργίας ενός εθνικού δικτύου ρυθμιστικών αρχών και δικαίου ανταγωνισμού. Μέσω του δικτύου θα παρέχεται η δυνατότητα δύο φορές το χρόνο να συναντιόμαστε και να συζητάμε θέματα πολιτικής ανταγωνισμού, να δημιουργούμε κοινές ομάδες εργασίας για θέματα κοινού ενδιαφέροντος, ενδεχομένως να δημοσιεύουμε κοινές κατευθυντήριες γραμμές για θέματα που αφορούν τους τομείς αρμοδιότητάς μας, π.χ. όπως το λεγόμενο joint bidding. Αυτό θέτει ζητήματα που αφορούν τόσο τον ανταγωνισμό όσο και το δίκαιο των δημοσίων συμβάσεων, συνεπώς οι κοινές γραμμές θα ήταν χρήσιμες για επιχειρήσεις προκειμένου να γνωρίζουν σε ποιο πλαίσιο μπορούν να συνεργάζονται σεβόμενες το δίκαιο ανταγωνισμού και το δίκαιο των δημοσίων συμβάσεων. Η πρόταση νόμου βρίσκεται στη γενική γραμματεία της Κυβέρνησης και ελπίζουμε να προχωρήσει η ψήφισή της σύντομα.

Η εφαρμογή διαφορετικών μοντέλων κατά περίπτωση δημιουργεί ζητήματα ισονομίας. Γιατί, παραδείγματος χάρη, η συγχώνευση δύο εταιρειών τηλεπικοινωνιών να ελέγχεται από την ΕΕΤΤ και μία συγχώνευση δύο σούπερ μάρκετ ή δύο εταιρειών ενέργειας από την Επιτροπή Ανταγωνισμού;

Οι αρμοδιότητες των αρχών είναι ένα θέμα ιδιαίτερα σημαντικό αλλά εξαρτάται καθαρά από την πολιτική βούληση. Στο πλαίσιο της νομοπαρασκευαστικής επιτροπής κάναμε ορισμένες προτάσεις με βάση τις βέλτιστες πρακτικές που ακολουθούνται σε άλλες χώρες της ΕΕ και του ΟΟΣΑ, σε σχέση με την οργάνωση των αρμοδιοτήτων ειδικά στον χώρο των τηλεπικοινωνιών. Συγχρόνως, στείλαμε μία επιστολή προς τον Πρόεδρο της Επιτροπής Ανταγωνισμού του ΟΟΣΑ με την οποία ζητήσαμε τις βέλτιστες πρακτικές και τα πλεονεκτήματα και μειονεκτήματα των διαφόρων μοντέλων που υπάρχουν. Τρία είναι τα βασικότερα εξ αυτών:

Το πρώτο και κυρίαρχο είναι το μοντέλο που υπάρχει στις χώρες της ΕΕ: Η Επιτροπή Ανταγωνισμού είναι αποκλειστικά αρμόδια για την εφαρμογή των κανόνων του ανταγωνισμού σε όλους τους κλάδους της οικονομίας και οι ρυθμιστικές αρχές είναι αρμόδιες για την ex ante ρύθμιση του ανταγωνισμού στον τομέα αρμοδιότητας τους.

Σε ένα δεύτερο μοντέλο, υπάρχουν ορισμένες χώρες (π.χ. Ισπανία, Ολλανδία) στις οποίες έχει γίνει απορρόφηση των ρυθμιστικών αρχών από τις Επιτροπές Ανταγωνισμού, οι οποίες κάνουν και ρύθμιση και εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού ex post.

Το τρίτο μοντέλο είναι αυτό της Μεγάλης Βρετανίας, όπου υπάρχει παράλληλη αρμοδιότητα της Αρχής Ανταγωνισμού με τη ρυθμιστική αρχή να εφαρμόζουν τους κανόνες ανταγωνισμού ex post. Αυτό σημαίνει ότι τους κανόνες ανταγωνισμού στις τηλεπικοινωνίες τους εφαρμόζει είτε η Αρχή Ανταγωνισμού είτε η OFCOM (το ανάλογο της ΕΕΤΤ). Ακριβώς λόγω αυτής της συναρμοδιότητας έχει φτιαχτεί και το δίκτυο συνεργασίας προκειμένου να υπάρχει οργανωμένη και ενιαία προσέγγιση.

Τέλος, υπάρχει το παράδειγμα του Μεξικού και της Ελλάδας, όπου υπάρχουν κάποιες ιδιαιτερότητες στον κλάδο των τηλεπικοινωνιών.

Ανεξάρτητα από τις προσωπικές απόψεις που έχει ο καθένας για ποιο μοντέλο είναι καλύτερο, το ζήτημα είναι να επιλέξουμε ένα ως χώρα και να το εφαρμόσουμε. Αυτό που πρέπει να αποφευχθεί είναι να είναι αδιευκρίνιστος ο τρόπος με τον οποίο κατανέμονται οι αρμοδιότητες ή να είναι λ.χ. διαφορετικός σε έναν τομέα σε σχέση με άλλους τομείς. Η εφαρμογή διαφορετικών μοντέλων κατά περίπτωση δημιουργεί ζητήματα ισονομίας. Γιατί, παραδείγματος χάρη, η συγχώνευση δύο εταιρειών τηλεπικοινωνιών να ελέγχεται από την ΕΕΤΤ και μία συγχώνευση δύο σούπερ μάρκετ ή δύο εταιρειών ενέργειας από την Επιτροπή Ανταγωνισμού; Εκτιμώ πως είναι ένα θέμα που θα πρέπει να υπάρχει μία αιτιολογημένη με τεχνοκρατικά κριτήρια επιλογή μοντέλου. Για τον λόγο αυτό θεωρήσαμε, με αφορμή και τη σχετική συζήτηση στην νομοπαρασκευαστική επιτροπή, ότι θα πρέπει να γίνουν ορισμένες προτάσεις.

Επισημαίνω ωστόσο, ότι το θέμα των τιμών δεδομένων κινητής δεν έχει καμία σχέση με τη συζήτηση αυτή. Η μελέτη θα γινόταν ούτως ή άλλως λόγω της ενασχόλησης της Επιτροπής Ανταγωνισμού με την ψηφιακή οικονομία και την άμεση σχέση που υπάρχει με αυτή. Εξάλλου, τα αποτελέσματα της μελέτης, η οποία εκφράζει τις απόψεις του εμπειρογνώμονα και όχι αναγκαστικά της ΕΠΑΝΤ, δεν απέχουν πολύ από αυτά που αναφέρει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στις περιοδικές της εκθέσεις ή η ενδιάμεση έκθεση της Επιτροπής Πισσαρίδη και πολλές άλλες μελέτες που έχουν βγει στη δημοσιότητα.

Θεωρώ πως καμία μελέτη δεν είναι τέλεια - η κάθε μία επιλέγει τρόπο σκέψης και μεθοδολογία που βασίζονται στο σκοπό και το γενικότερο πλαίσιο που τίθενται. Για παράδειγμα, ζητήσαμε η μελέτη να επικεντρώνεται σε τιμές δεδομένων κινητής τηλεφωνίας για χρήση πλέον των 2GB, την οποία θεωρήσαμε ως κατάλληλη στο πλαίσιο μίας έρευνας για την ψηφιακή οικονομία, μια και μία χρήση κάτω από 1-2 GB είναι αμελητέα για την ανάπτυξη της ψηφιακής οικονομίας μια και καλύπτει μία χρήση 40-60 λεπτών την ημέρα του Ιντερνετ χωρίς τη δυνατότητα εντατικής χρήσης άλλων υπηρεσιών π.χ. video-streaming κλπ. Αυτό που θέλουμε είναι να αναπτυχθούν περισσότερο αυτές οι υπηρεσίες στην Ελλάδα, με το να γίνει προσβάσιμες στο ευρύ κοινό ειδικά στις κοινωνικές συνθήκες που δημιουργούνται με την πανδημία Covid-19, και τις ανάγκες τηλεργασίας, τηλεδιασκέψεων και τηλε-εκπαίδευσης, αλλά και γενικότερα για την εκπαίδευση (learning skills) του κοινού στη χρήση ψηφιακών υπηρεσιών σε όλες τις εκφάνσεις της ζωής τους, κάτι που είναι απαραίτητο για να μπορέσει η χώρα (και η παραγωγική της υποδομή) να συμμετάσχει με αξιώσεις στην τέταρτη βιομηχανική επανάσταση. Δεν μας ενδιέφερε ποιες είναι οι προτιμήσεις των καταναλωτών τώρα (όπως λένε οι οικονομολόγοι "revealed preferences"), μια και αυτές μπορεί να επηρεάζονται από την υπάρχουσα δομή της προσφοράς από τις εταιρείες. Αυτό που μας ενδιέφερε είναι το ποια είναι τα πιθανά εμπόδια στην ανάπτυξη της ζήτησης από την πλευρά τους σε πακέτα πολλών GB ή unlimited data στο μέλλον - δεδομένου μάλιστα και των δυνατοτήτων που υπάρχουν στην αγορά - μια και αυτό που θέλαμε να κοιτάξουμε ήταν οι επιπτώσεις στην ψηφιακή οικονομία.

Μάλιστα, με ενδιαφέρον παρακολουθώ και ως καταναλωτής τις τελευταίες εξελίξεις στην αγορά, μια και λίγες εβδομάδες μετά τη δημοσίευση της μελέτης που ζήτησε η Επιτροπή Ανταγωνισμού υπήρξε κινητικότητα από τις εταιρείες με καινούρια πακέτα απεριόριστων δεδομένων (unlimited data), κάτι το οποίο ενδεχομένως μπορεί να αλλάξει τα δεδομένα στην αγορά. Σε κάθε περίπτωση, η μελέτη εκδόθηκε στο πλαίσιο εξέτασης των ζητημάτων που αφορούν στην ψηφιακή οικονομία, τομέας ο οποίος ενδιαφέρει την Επιτροπή πολύπλευρα (λ.χ. έχει γίνει αίτημα γνωμοδότησης στην Επ. Αντ. από τη Beat και υπάρχουν ανοικτές σχετικές κλαδικές έρευνες).

Αυτή τη στιγμή υπάρχει επίσης στην ΕΕ μία σημαντική συζήτηση σχετικά με την αλλαγή των κανόνων ανταγωνισμού ειδικά για θέματα ψηφιακής οικονομίας, με προτάσεις που εξετάζονται από την DG Competition και τη DG Connect για καινούργια εργαλεία που μπορούν να τεθούν στη διάθεσή της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και ενδεχομένως και των εθνικών αρχών. Η Ελλάδα πρέπει να συμμετέχει με αξιώσεις στη συζήτηση αυτή, συνεπώς για εμάς είναι πολύ σημαντικό να έχουμε μια πλήρη εικόνα της κατάστασης σε όλους τους τομείς που επηρεάζονται (και είναι πολλοί). Άλλωστε η Επιτροπή Ανταγωνισμού είναι εδώ για να προστατεύσει τους καταναλωτές αλλά συγχρόνως θα πρέπει να παίξει σημαντικό ρόλο στην προώθηση της καινοτομίας και τη μετάλλαξη της εθνικής οικονομίας προς την ψηφιακή και πράσινη οικονομία.

- Είναι σαφές ότι η τεχνολογία αποτελεί προτεραιότητα της Επιτροπής τόσο σε επίπεδο εσωτερικής λειτουργίας όσο και άσκησης των αρμοδιοτήτων της. Πώς θα περιγράφατε την ενασχόληση της Επιτροπής με την ψηφιακή οικονομία;

Η ενασχόληση της Επιτροπής με την ψηφιακή οικονομία είναι πολύπλευρη. Στο πλαίσιο της νομοπαρασκευαστικής επιτροπής προτείναμε κάποιες καινοτόμες νομοθετικές παρεμβάσεις αναφορικά με την ψηφιακή οικονομία, οι οποίες έχουν επίσης συζητηθεί με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Περιμένουμε αρκετές εξελίξεις σε αυτό τον τομέα προσεχώς. Ταυτόχρονα, όσον αφορά την μετάλλαξη στην πράσινη οικονομία, δημοσιεύσαμε ένα έγγραφο εργασίας (staff discussion paper), το οποίο μεν δεν εκφράζει τις επίσημες απόψεις της ΕΠΑΝΤ, αλλά συντελεί στην εκκίνηση του δημόσιου διαλόγου μέσω της ανάλυσης θεμάτων βιώσιμης ανάπτυξης και ανταγωνισμού, μία καινοτόμος πρωτοβουλία της Επιτροπής Ανταγωνισμού στην Ευρώπη που χαιρετίστηκε και από την Επίτροπο Margrethe Vestager σε μία ομιλία της προχθές. Το έγγραφο συζητήθηκε σε τηλε-ημερίδα της Επιτροπής Ανταγωνισμού στις 28 Σεπτεμβρίου με τη συμμετοχή μεταξύ άλλων της Προέδρου της Δημοκρατίας, του Γεν. Διευθυντή της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Ανταγωνισμού, προέδρων από επιτροπές ανταγωνισμού άλλων χωρών της Ευρωπαϊκής Ένωσης και άλλων ειδικών του χώρου και ενδιαφερόμενων μερών.

Δεν είμαστε εμπόδιο στην ανάπτυξη, αντιθέτως συνεισφέρουμε στην προστασία των καταναλωτών, στη υγιή επιχειρηματικότητα, στην αειφόρο ανάπτυξη και στην καινοτομία.

Οι κινήσεις αυτές γίνονται γιατί θέλουμε το δίκαιο ανταγωνισμού να μην αποτελεί φραγμό στις σημαντικές επενδύσεις που πρέπει να γίνουν στο πλαίσιο της βιώσιμης ανάπτυξης ειδικά από ελληνικές εταιρείες. Το πρόβλημα είναι πως στην Ελλάδα υπάρχουν σχετικά μικρές εταιρείες με επισφαλείς δυνατότητες πρόσβασης σε κεφάλαια σε σχέση με άλλες ευρωπαϊκές χώρες. Ως εκ τούτου, είναι πιθανό να πρέπει να έχουμε μια πιο θετική αντιμετώπιση σε τυχόν συμφωνίες μεταξύ εταιρειών για επενδύσεις σε θέματα βιώσιμης ανάπτυξης, πάντοτε βέβαια με επίβλεψη των διαδικασιών από την Επιτροπή Ανταγωνισμού και διασφάλισης των συμφερόντων των καταναλωτών. Η πρότασή μας είναι να δημιουργηθεί ένα αποκαλούμενο «sandbox» για ζητήματα ανταγωνισμού, στα πρότυπα πρωτοβουλιών άλλων αρχών σε τομείς όπως ο χρηματοπιστωτικός (π.χ. η Βρετανική Financial Conduct Authority). Με τον τρόπο αυτό θα μπορέσουν να εξεταστούν πρακτικές που πιθανώς θα χαρακτηρίζονταν αντι-ανταγωνιστικές, οι οποίες όμως μπορούν να γίνουν ανεκτές μέχρι ενός σημείου, εφόσον τις επιτηρούμε και διαπιστώσουμε ότι επιφέρουν πολύ θετικά αποτελέσματα για τη μετάλλαξη της εθνικής οικονομίας σε ένα μοντέλο βιώσιμης ανάπτυξης και αφήνουν σημαντικά περιθώρια ανταγωνισμού. Αυτό είναι ένα μοντέλο που εφαρμόζεται ήδη σε συμφωνίες μεταφοράς τεχνολογίας.

Είναι μία καινοτόμος πρόταση που κινείται στην κατεύθυνση που επίσης υποδεικνύει και η μελέτη Πισσαρίδη για τη μετάλλαξη της εθνικής οικονομίας προς την πράσινη οικονομία και δείχνει ότι η Επιτροπή επιχειρεί πλέον μια πιο ολιστική αντιμετώπιση των πραγμάτων. Δεν είμαστε εμπόδιο στην ανάπτυξη, αντιθέτως συνεισφέρουμε στην προστασία των καταναλωτών, στη υγιή επιχειρηματικότητα, στην αειφόρο ανάπτυξη και στην καινοτομία.

Η τεχνολογία αποτελεί σημαντικό παράγοντα σε ανακατατάξεις που αφορούν διάφορους τομείς της αγοράς. Δεν υπάρχει «τομέας» ψηφιακής οικονομίας, η ψηφιακή οικονομία είναι παντού. Για παράδειγμα στην έρευνα στα σούπερ μάρκετ εξετάσαμε πώς - ειδικά λόγω του Covid-19 που επιτάχυνε τη διαμόρφωση ορισμένων καταστάσεων - ο κόσμος άρχισε να ψωνίζει περισσότερο μέσω διαδικτύου. Εκεί η τεχνολογία παρέχει τη δυνατότητα να εισέλθουν στην αγορά νέοι - μη παραδοσιακοί παίκτες, αλλά και οι παραδοσιακοί παίκτες να αναπτύξουν ένα νέο κομμάτι δραστηριοτήτων με μεγάλες δυνατότητες για αλλαγή των μεριδίων της αγοράς.

Το ίδιο ισχύει με το fintech. Ασχολούμαστε με το fintech σε ένα βαθμό γιατί υπάρχει η Οδηγία PSD2 που πρέπει να εφαρμοστεί στην Ελλάδα, αλλά περαιτέρω υπάρχει μια λογική “ανοίγματος” της αγοράς στον τομέα των πληρωμών με νέες εταιρείες - χωρίς να υπάρχει διαχωρισμός ανάμεσα σε πιστωτικά ιδρύματα και ιδρύματα πληρωμών. Συγχρόνως υπάρχει μια δυναμική open banking σε χώρες του εξωτερικού και θεωρώ πως θα μπορούσε να αναπτυχθεί και στην Ελλάδα περισσότερο - τουλάχιστον είναι κάτι που θα εξετάσουμε. Η σχετική έρευνα γίνεται σε συνεργασία με την Τράπεζα της Ελλάδος, καθώς αφορά σε ένα βαθμό και την πρόσβαση εταιρειών fintech σε δεδομένα που κατέχουν οι τράπεζες. Στόχος μας είναι να εξετάσουμε και ζητήματα που βρίσκονται ενδεχομένως και ένα βήμα παραπέρα, όπως το open finance, πάντα υπό το πρίσμα του ανταγωνισμού αλλά και συστημικά.

Επιδίωξη της Επιτροπής είναι να εξετάσει τις προοπτικές καινοτομίας και τεχνολογικής αλλαγής σε όλους τους τομείς της εθνικής οικονομίας με τους οποίους ασχολείται. Για παράδειγμα, μετά την ολοκλήρωση της έρευνας για τα σούπερ μάρκετ, θα εξετάζουμε το ενδεχόμενο πραγματοποίησης έρευνας για τις ιδιωτικές υπηρεσίες υγείας. Εκεί θα εξετάσουμε και ζητήματα που αφορούν το med tech, το personalized medicine και άλλα θέματα που θα μας απασχολήσουν τα επόμενα χρόνια. Στο πλαίσιο αυτό στοχεύουμε να ερχόμαστε σε επαφή με εταιρείες του κλάδου στην Ελλάδα και το εξωτερικό ώστε να κατανοούμε καλύτερα τα ειδικότερα θέματα που ανακύπτουν.

Να σημειώσω ότι μέχρι πρότινος δεν υπήρχε προτεραιοποίηση για τους τομείς που θα ασχοληθεί η Επιτροπή, για πρώτη φορά αυτό έγινε φέτος, με την Ολομέλεια να αποφασίζει να εστιάσει σε συγκεκριμένους τομείς της εθνικής οικονομίας. Φέτος οι προτεραιότητες τέθηκαν με βάση τη γνώμη και την πληροφόρηση των μελών της Ολομέλειας, στόχος μας είναι όμως από την επόμενη χρονιά οι αποφάσεις να λαμβάνονται με τη βοήθεια στοιχείων που θα προκύπτουν από τα εργαλεία economic intelligence που προανέφερα. Ασχοληθήκαμε ιδιαίτερα επίσης λόγω Covid-19 με τον αγρο-διατροφικό κλάδο και η τεχνική υποδομή που επενδύσαμε μας δίνει πολλές δυνατότητες να παρακολουθούμε τον κλάδο συστηματικά. Στο επόμενο διάστημα θα έχουμε επίσης τη δυνατότητα εφαρμογής και της Οδηγίας 2019/633 σχετική με τις αθέμιτες εμπορικές πρακτικές στην αλυσίδα εφοδιασμού γεωργικών προϊόντων και τροφίμων.

Περίμενα να υπάρχει μία πιο τεχνοκρατική (από την σκοπιά της οικονομικής ανάλυσης) αντιμετώπιση των πραγμάτων στην Επιτροπή, κάτι το οποίο έλειπε.

Η ιδέα πίσω από τις αλλαγές στον τρόπο οργάνωσης και λειτουργίας είναι να αξιοποιούμε τους ελάχιστους πόρους που διαθέτουμε με το βέλτιστο δυνατό τρόπο. Να αξιοποιούμε το κάθε ευρώ που εισέρχεται στον προϋπολογισμό της Επιτροπής για να επέρχονται τα βέλτιστα δυνατά και μετρήσιμα αποτελέσματα. Μακάρι να είχαμε τη δυνατότητα πιο εκτενών παρεμβάσεων, αλλά οι πόροι μας είναι περιορισμένοι: Η Επιτροπή είναι στελεχωμένη στο 50% των οργανικών της θέσεων, είχαμε πολλές παλιές υποθέσεις που βάρυναν την Επιτροπή ή είχαν εκδοθεί και δεν είχαν δημοσιευθεί μετά από χρόνια, ενώ υπήρχαν σημαντικά προβλήματα στις υποδομές, λ.χ. δεν υπήρχε σύστημα εσωτερικής ηλεκτρονικής διαχείρισης εγγράφων και η ιστοσελίδα ήταν απαρχαιωμένη. Κατά τον χρόνο που πέρασε ήταν απαραίτητο να αφιερωθούν σημαντικό μέρος των περιορισμένων πόρων μας προκειμένου να μπουν τα πράγματα σε μία τάξη και θεωρώ ότι κάναμε τεράστια άλματα προόδου.

Η Επιτροπή Ανταγωνισμού επιδιώκει να βελτιστοποιήσει τις διαδικασίες και την αποδοτικότητά της αλλά το τι μπορεί να κάνει εξαρτάται από ένα σημείο και μετά από τους πόρους, οικονομικούς, ανθρώπινους και τεχνικούς, που έχει στη διάθεσή της.

Ο προϋπολογισμός της έχει μειωθεί κατά 60% τα τελευταία χρόνια, κάτι που δεν έχει συμβεί σε καμία άλλη ανεξάρτητη αρχή και οφείλεται στη κατάρρευση του βασικού μέσου χρηματοδότησής της (ανταποδοτικό τέλος από Ανώνυμες Εταιρείες που έχει μειωθεί δραματικά τα τελευταία χρόνια λόγω της επιλογής άλλων μορφών εταιρειών). Το 85-90% των πόρων της Επιτροπής πηγαίνει πλέον σε μισθολογικές δαπάνες, παρά το γεγονός ότι αυτές έχουν μειωθεί σημαντικά τα τελευταία χρόνια, γεγονός που αφήνει πολύ μικρό περιθώριο για άλλες επενδύσεις, π.χ. σε τεχνολογικά μέσα. Για να γίνουν οι απαιτούμενες επενδύσεις σε τεχνολογία φέτος, υπήρξε ανάγκη να περιοριστούν αρκετές δαπάνες, μέχρι και δαπάνες κίνησης και συμμετοχής μας σε συναντήσεις με άλλες αρχές ανταγωνισμού στα πλαίσια του Ευρωπαϊκού Δικτύου Ανταγωνισμού. Όλα αυτά τα μέτρα ωστόσο έχουν ένα όριο ως προς το τι μπορούν να αποφέρουν και δεν μπορούν να καλύψουν το χρηματοδοτικό κενό για το οποίο πρέπει να μεριμνήσει η Πολιτεία άμεσα, αν θέλουμε η Επιτροπή Ανταγωνισμού να πάει στο επόμενο στάδιο και να αντεπεξέλθει στο ρόλο της.

Όταν αναλάβατε την προεδρία της Επιτροπής είχατε μία εικόνα, έστω και ως Έλληνας του εξωτερικού για την ελληνική αγορά και την κατάσταση του ανταγωνισμού. Περίπου ένα χρόνο μετά από την ανάληψη των καθηκόντων σας πόσο διαφορετική είναι η εικόνα από αυτή που είχατε;

Παρά το γεγονός ότι με ενδιέφερε η προώθηση του δικαίου ανταγωνισμού στις νέες γενιές στην Ελλάδα - γι' αυτό το λόγο άλλωστε προσπαθήσαμε να διοργανώσουμε με συναδέλφους ένα από τα κορυφαία συνέδρια διεθνώς σε ετήσια βάση στη χώρα μας - ομολογώ ότι δεν είχα ασχοληθεί με θέματα εφαρμογής δικαίου ανταγωνισμού στην Ελλάδα. Αυτό θεωρώ πως είναι και πλεονέκτημα και μειονέκτημα. Μειονέκτημα υπό την έννοια ότι θα πρέπει κανείς να γνωρίζει την ελληνική πραγματικότητα, πλεονέκτημα από την άποψη ότι έχεις πιο “ελεύθερο πνεύμα” και πιο καθαρές ιδέες και συγκρίσεις με βάση τις βέλτιστες πρακτικές από πιο προηγμένες χώρες του εξωτερικού, που αποτελούν και το στόχο μας εξάλλου. Έχουμε όμως μία καλή ομάδα που συνδυάζει πολλές διαφορετικές εμπειρίες.

Αυτό που μου έκανε εντύπωση είναι πως περίμενα να υπάρχει μία πιο τεχνοκρατική (από την σκοπιά της οικονομικής ανάλυσης) αντιμετώπιση των πραγμάτων στην Επιτροπή, κάτι το οποίο έλειπε και απαιτούσε την προαναφερθείσα επένδυση πόρων από εμάς, όπως επίσης και να υπάρχει και η κατάλληλη οργανωτική υποδομή και διοικητικές ρουτίνες που θα είναι καταγεγραμμένες και θα επικοινωνούνται με διαφάνεια στο κοινό π.χ. μέσω ενός Κώδικα Διαδικασιών, ο οποίος τώρα ολοκληρώνεται. Οι υποδομές και η οργανωτική υποδομή που δημιουργήσαμε φέτος όμως θα βοηθήσουν πάρα πολύ σε μία πιο ουσιαστική εφαρμογή των κανόνων του δικαίου ανταγωνισμού με βάση μία ενδελεχή και τεχνοκρατική ανάλυση όλων των δεδομένων.

Από τη φύση μας ως λαός μας αρέσει να λειτουργούμε με την “παρέα”, κάτι που μπορεί να έχει εκφάνσεις και στον τρόπο με τον οποίο λειτουργεί και η αγορά.

Τα δεδομένα είναι πολύ σημαντικά για τη δράση μας. Και αναφέρομαι όχι μόνο σε δεδομένα επίσημων στατιστικών αλλά και σε δεδομένα που αφορούν π.χ. τη γκρίζα ή μαύρη οικονομία, τα οποία σε πολλές περιπτώσεις επηρεάζουν σημαντικά την πραγματική εικόνα στη χώρα μας. Όπως προανέφερα όμως, οι πόροι μας είναι συγκεκριμένοι, συνεπώς θα πρέπει να επιλέξουμε ορισμένους τομείς και υποθέσεις που θα επέμβουμε και ορισμένες υποθέσεις που δεν μπορούμε να το κάνουμε παρόλο που θα το επιθυμούσαμε. Δεν είναι όμως μόνο ζήτημα του τι θέλουμε αλλά και του τι μπορούμε να κάνουμε σωστά. Δεν έχει νόημα να «φορτώνουμε» την Επιτροπή Ανταγωνισμού με υποθέσεις που δεν μπορούμε να διαχειριστούμε και θα αφήσουμε ενδεχομένως ως κληρονομιά για τους επόμενους, κάτι το οποίο αντιμετώπισα τον πρώτο χρόνο της θητείας μου. Νόημα έχει με βάση τους πόρους που έχεις στη διάθεσή σου και μέσα στο χρονικό πλαίσιο της θητείας σου, να εστιάσεις σε αυτούς τους τομείς που θεωρείς ότι θα έχουν το πιο άμεσο και μεγαλύτερο αποτέλεσμα σε επίπεδο ανταγωνισμού και οικονομίας. Αυτός είναι ο στόχος μας και θεωρώ ότι μπορούμε να το καταφέρουμε.

- Το τελευταίο διάστημα έχουμε παρατηρήσει σε ανακοινώσεις της Επιτροπής την αναφορά στον όρο “κουλτούρα ανταγωνισμού”. Ποια είναι η κουλτούρα του ανταγωνισμού στην Ελλάδα και τι ιδιαιτερότητες έχει σε σχέση με άλλες χώρες;

Πολλές φορές οι στρεβλώσεις του ανταγωνισμού που έχουμε να αντιμετωπίσουμε στην Ελλάδα δεν είναι προϊόν μόνο αντι-ανταγωνιστικής στρατηγικής εταιρειών, που είναι κάτι με το οποίο η Επιτροπή μπορεί να ασχοληθεί ή έστω συνδέονται με το ρυθμιστικό πλαίσιο. Πολλές φορές οι στρεβλώσεις αφορούν την κουλτούρα του ανταγωνισμού στον συγκεκριμένο κλάδο: βλέπουμε π.χ. ότι έχουμε μια κλειστή αγορά, έχουμε περίπου τους ίδιους παίκτες σε πολλές διαφορετικές δραστηριότητες, δεν έχουμε μεγάλες άμεσες επενδύσεις από το εξωτερικό που μπορούν να αλλάξουν τους όρους του παιχνιδιού στην αγορά, ενώ από τη φύση μας ως λαός μας αρέσει να λειτουργούμε με την “παρέα”, κάτι που μπορεί να έχει εκφάνσεις και στον τρόπο με τον οποίο λειτουργεί και η αγορά: υπάρχουν κλάδοι της οικονομίας στους οποίους, λόγω προηγούμενων συνθηκών υπάρχει περισσότερη «κουλτούρα» συνεργασίας απ’ ό,τι θα έπρεπε. Αυτά γίνονται σε πολλές περιπτώσεις χωρίς γνώση των θεμάτων ανταγωνισμού που τίθενται, χωρίς να γνωρίζουν ότι μία συγκεκριμένη πρακτική μπορεί να είναι αντι-ανταγωνιστική, ακριβώς γιατί δεν υπάρχει κουλτούρα ανταγωνισμού, όπως σε άλλες χώρες. Όμως η άγνοια του νομικού πλαισίου του ανταγωνισμού δεν μπορεί να δικαιολογήσει καμία αντι-ανταγωνιστική πρακτική.

Αυτό θα πάρει χρόνο για να διορθωθεί και καινοτόμες πολιτικές προώθησης του ανταγωνισμού (advocacy). Μία Επιτροπή Ανταγωνισμού μπορεί μεν να επηρεάσει την κατάσταση αλλά δεν είναι σε θέση να την αλλάξει άμεσα. Θεωρώ ότι η έλλειψη αυτή της κουλτούρας είναι η πηγή πολλών από τα προβλήματα που αντιμετωπίζουμε αυτή τη στιγμή, π.χ. υψηλότερες τιμές, κλειστές αγορές κ.α. Σημαντικό ρόλο παίζει επίσης και η δύσκολη οικονομική κατάσταση, καθώς ορισμένες επιχειρήσεις είναι πιο δεκτικές στο να συμμετέχουν σε καρτέλ, προκειμένου να μεγιστοποιήσουν το περιθώριο κέρδους τους, ειδικά σε δύσκολες εποχές.

Ένα ζήτημα με το Big Tech είναι πως εν προκειμένω δεν … υπάρχουν στην ουσία αγορές. Κι αυτό γιατί δεν είναι δυνατόν ένας καταναλωτής να αποτιμήσει την αξία των δεδομένων του που λαμβάνει μία πλατφόρμα.

Επίσης, στην Ελλάδα δεν έχει δουλέψει τόσο πολύ, λόγω ίσως αυτού του περιβάλλοντος συνεργασίας το πρόγραμμα επιείκειας (leniency), που επιτρέπει σε μία εταιρεία που συμμετείχε σε καρτέλ να δώσει πληροφορίες στην Επιτροπή για εταιρείες που συμμετείχαν με αντάλλαγμα την μη επιβολή κυρώσεων, ειδικά εάν συγκρίνει κανείς με την κατάσταση που επικρατεί σε άλλες χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης και ιδιαίτερα επίσης στις Η.Π.Α.. Τα περισσότερα καρτέλ στην αγορά έχουν βρεθεί σε αυτές τις χώρες επειδή κάποιος που συμμετείχε το κατήγγειλε. Στην Ελλάδα αυτό έχει συμβεί ελάχιστες φορές.

Ο εντοπισμός των καρτέλ είναι πολύ δύσκολος. Μπορεί να υπάρχουν υποψίες ότι συμβαίνει, αλλά από την υποψία μέχρι τη δυνατότητα απόδειξης - με στοιχεία μάλιστα που μπορούν να σταθούν και ενώπιον δικαστηρίου - υπάρχει μια σημαντική απόσταση. Δεδομένου ότι είναι πολύ δύσκολο να αξιοποιήσουμε τα εργαλεία αυτά στην Ελλάδα, ως Επιτροπή επιδιώκουμε να βασιστούμε περισσότερο στην τεχνολογία. Για παράδειγμα, μέσω της ανάλυσης «μεγάλων δεδομένων» θέλουμε να ελέγχουμε με τη χρήση αλγορίθμων τις δημόσιες συμβάσεις για να εντοπίσουμε ύποπτα σημεία, όπως ίδιοι όροι στις προσφορές ή άλλα κριτήρια που δείχνουν ότι μπορεί να υπάρχει προσυνεννόηση. Η πλατφόρμα Economic Intelligence που ολοκληρώνουμε θα έχει επίσης δυνατότητες βελτίωσης της δυνατότητας μας να βρίσκουμε καρτέλ. Επιπρόσθετα, δημιουργούμε ένα ειδικό τμήμα συλλογής και επεξεργασίας ηλεκτρονικών πειστηρίων, το οποίο θα ασχολείται αποκλειστικά με την διερεύνηση καρτέλ και άλλων αντι-ανταγωνιστικών πρακτικών μέσω ψηφιακών μεθόδων.

- Στην ψηφιακή οικονομία τα δεδομένα αποτελούν αναμφισβήτητα ένα πολύτιμο αγαθό, λειτουργώντας συχνά ως αντίτιμο για την παροχή υπηρεσιών. Στο πλαίσιο αυτό, και ειδικά ενόψει του ρόλου των εταιρειών Big Tech, υποστηρίζεται πως η νομοθεσία για την προστασία προσωπικών δεδομένων και το δίκαιο ανταγωνισμού πρέπει να αξιοποιηθούν συνδυαστικά για να υπάρχουν θετικά αποτελέσματα για την αγορά. Ποια είναι η οπτική σας επί του ζητήματος;

Υπάρχουν πολλά ενδιαφέροντα ζητήματα που ανακύπτουν, θα εστιάσω σε δύο από αυτά. Καταρχάς, ορισμένες πλατφόρμες έχουν τη δυνατότητα να αποκλείουν ανταγωνιστές σε κάθετες και διαγώνιες αγορές στις οποίες επεκτείνονται σταδιακά. Αυτό είναι αμιγώς ένα θέμα δικαίου του ανταγωνισμού, για το οποίο το δίκαιο έχει τα εργαλεία να το αντιμετωπίσει έως ένα βαθμό. Όπως είπα και πριν, αυτή τη στιγμή υπάρχει συζήτηση σε επίπεδο ΕΕ για τα ζητήματα αυτά, καθώς ορισμένα από τα εργαλεία ανταγωνισμού που έχουν σχεδιαστεί για την παραδοσιακή οικονομία δεν λειτουργούν στην ψηφιακή και θα πρέπει να εμπλουτιστούν.

Ένα δεύτερο θέμα σχετίζεται με τα ζητήματα που ανακύπτουν από τη χρήση δεδομένων καταναλωτών από τις πλατφόρμες αυτές. Αυτό μπορεί να γίνεται για διάφορους σκοπούς όπως ως αντάλλαγμα για την παροχή υπηρεσιών, στο πλαίσιο εξατομικευμένης τιμολόγησης και γενικότερα εμπορικής εκμετάλλευσης των δεδομένων των χρηστών. Στο σημείο αυτό θα μπορούσαν να αξιοποιηθεί το νομικό πλαίσιο για την προστασία δεδομένων (λ.χ. όροι παροχής συγκατάθεσης). Το πρόβλημα που υπάρχει όμως σε πολλές από αυτές τις αγορές είναι ότι στην ουσία δεν υπάρχει ανταγωνισμός. Πρόκειται για αγορές όπου “ο νικητής παίρνει τα περισσότερα” (winner takes most) με την πρώτη εταιρεία να έχει πολύ μεγάλη διαφορά στο μερίδιο αγοράς από την επόμενη ή τις λίγες επόμενες. Ως εκ τούτου, οι εταιρείες αυτές είναι σε θέση να επιβάλλουν τους όρους τους στους καταναλωτές. Αυτό δημιουργεί προβλήματα σχετικά με την εφαρμογή των κανόνων του δικαίου προστασίας δεδομένων, καθώς δεν εξετάζουν τη δομή του ανταγωνισμού στην αγορά για να διαπιστωθεί εάν η συγκατάθεση έχει δοθεί σύννομα. Εκεί νομίζω πως το δίκαιο ανταγωνισμού μπορεί να δράσει συμπληρωματικά, εξετάζοντας επιπλέον παραμέτρους, όπως τη δομή της αγοράς.

Πώς μπορεί να γίνει κάτι τέτοιο πρακτικά; Αφενός όταν εξετάζονται συγχωνεύσεις, όπως για παράδειγμα έγινε σε ευρωπαϊκό επίπεδο στις Whatsapp - Facebook, Linkedin - Microsoft ή Google - Fitbit, μπορεί να διερευνηθούν οι επιπτώσεις όχι μόνο σε επίπεδο αποκλεισμού ανταγωνιστών (λόγω περιορισμού πρόσβασης σε δεδομένα καταναλωτών) αλλά και σε επίπεδο “εκμετάλλευσης” των καταναλωτών (δηλαδή χρησιμοποίηση των δεδομένων τους χωρίς να λάβουν ανάλογες υπηρεσίες ή ποσό χρημάτων). Θεωρώ πως μέχρι στιγμής τα ζητήματα αυτά δεν έχουν εξεταστεί σοβαρά από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή - η πολιτική της ήταν να εξετάζει μόνο θέματα που αφορούν τις πρακτικές αποκλεισμού ανταγωνιστών από την πρόσβαση στα δεδομένα, μέσω του ελέγχου συγκεντρώσεων.

Χωρίς να αποκλείω ότι το “σπάσιμο” μεγάλων εταιρειών τεχνολογίας μπορεί να συμβεί, προσωπικά θεωρώ πως είναι πολύ δύσκολο.

Ένα επιπλέον ζήτημα είναι πως εν προκειμένω δεν … υπάρχουν στην ουσία αγορές. Κι αυτό γιατί δεν είναι δυνατόν ένας καταναλωτής να αποτιμήσει την αξία των δεδομένων του που λαμβάνει μία πλατφόρμα. Αυτό γίνεται μόνο αργότερα, π.χ. σε επίπεδο αγοράς των δεδομένων αυτών από διαφημιστές, όπου και πάλι ο καταναλωτής δεν έχει στοιχεία για την αποτίμηση των δεδομένων του. Πρόκειται για ένα «missing market» κατά την ορολογία των οικονομολόγων. Όλα αυτά είναι αποτυχίες της αγοράς (market failures) στις οποίες είναι δύσκολο μόνο το δίκαιο προστασίας δεδομένων να διορθώσει. Γι' αυτό πρέπει να εξεταστούν συνδυαστικά με το δίκαιο του ανταγωνισμού.

Ένας άλλος τρόπος που θα μπορούσε το δίκαιο ανταγωνισμού να αξιοποιηθεί εν προκειμένω είναι οι κανόνες για την κατάχρηση δεσπόζουσας θέσης. Υπάρχουν στη νομολογία διάφορες θεωρίες βλάβης για θέματα εκμετάλλευσης. Η γερμανική επιτροπή ανταγωνισμού στην υπόθεση Facebook και η γαλλική επιτροπή στην περίπτωση της Apple βασίστηκαν το πλαίσιο για τις αθέμιτες εμπορικές πρακτικές στο πλαίσιο του ελεύθερου ανταγωνισμού. Σε κάποιες περιπτώσεις οι εταιρείες αυτές δεν έχουν δεσπόζουσα θέση στην αγορά τους έχουν όμως το δικό τους οικοσύστημα με διάφορες άλλες εταιρείες, όπως λ.χ. για την ανάπτυξη εφαρμογών, που μπορούν να δημιουργούν σημαντικά εμπόδια εισόδου στην αγορά. Στις συγκεκριμένες δραστηριότητες υπάρχει αυτή τη στιγμή έντονος ανταγωνισμός, με πολλές εταιρείες να επιχειρούν να γίνουν οι αρχιτέκτονες ενός οικοσυστήματος με τη συμμετοχή περισσότερων διαφορετικών εταιρειών (third party ecosystems), χωρίς απαραίτητα να έχουν δεσπόζουσα θέση σε μία αγορά. Με απλά λόγια θα πρέπει να υπάρχει η δυνατότητα να εξετάζονται αυτά τα οικοσυστήματα, κάτι που σε ορισμένες χώρες είναι εφικτό, όπως έκανε για παράδειγμα η Γαλλία στην περίπτωση της Apple (με βάση τη θεωρία της κατάχρησης θέσης οικονομικής εξάρτησης). Η Γερμανία επίσης προσθέτει νέα νομοθετική ρύθμιση που αφορά επιχειρήσεις που έχουν “σημαντική θέση λόγω της πρόσβασής τους σε περισσότερες αγορές”, επιχειρώντας να ρυθμίσει αντίστοιχα ζητήματα που αφορούν διαγώνιες επιπτώσεις στον ανταγωνισμό. Η νομοπαρασκευαστική Επιτροπή έχει προτείνει μία σχετική διάταξη που αφορά τα οικοσυστήματα.

- Ποια είναι η άποψή σας για το “σπάσιμο” μεγάλων εταιρειών τεχνολογίας;

Αυτή η συζήτηση υπάρχει πολλά χρόνια, ήδη από τη δεκαετία του 1950 με τις υποθέσεις IBM και AT&T στις Η.Π.Α. και αργότερα της Microsoft τη δεκαετία του 1990. Χωρίς να αποκλείω ότι μπορεί να συμβεί, προσωπικά θεωρώ πως είναι πολύ δύσκολο. Πιστεύω πως θα ήταν εξαιρετικά δύσκολο και θα δημιουργούσε πολλά προβλήματα εάν επιχειρούσε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή Ανταγωνισμού - πόσο μάλλον μία εθνική Επιτροπή Ανταγωνισμού όπως η ελληνική όπου θα ήταν αδύνατο - να “σπάσει” μια εταιρεία τεχνολογικό κολοσσό με έδρα στις ΗΠΑ. Όσον αφορά τις εταιρείες Big Tech, κάτι τέτοιο θα μπορούσε να γίνει ενδεχομένως μόνο από τις αμερικανικές αρχές ανταγωνισμού.

Από την άλλη, θεωρώ πως κάτι τέτοιο ίσως δεν είναι απαραίτητο, καθώς υπάρχουν άλλοι τρόποι να πετύχεις ένα θετικό αποτέλεσμα και να βελτιώσεις σημαντικά την κατάσταση. Για παράδειγμα η Γερμανική Επιτροπή Ανταγωνισμού δεν επιχείρησε να “σπάσει” τη Facebook στην ομώνυμη απόφασή της, αλλά το οικοσύστημά της Facebook, απαγορεύοντάς της να πάρει δεδομένα χωρίς προειδοποίηση από καταναλωτές που επισκέπτονται τους ιστότοπους εταιρειών εντός του οικοσυστήματος Facebook, οι οποίες όμως δεν είναι ιδιοκτησίας της, όπως το Instagram ή το WhatsApp. .

Η συζήτηση βέβαια είναι αρκετά έντονη αυτό το διάστημα, με πολλές απόψεις να διατυπώνονται, ενώ έχει φτάσει και στον ΟΟΣΑ, ο οποίος εξέδωσε πριν κάποιους μήνες ένα paper με τίτλο “Line of business restrictions”, όπου το “σπάσιμο” υπάρχει ως δυνατότητα. Η συζήτηση γίνεται πλέον και στις ΗΠΑ και καμία εξέλιξη δεν μπορεί να αποκλειστεί. Ωστόσο, με βάση τη μέχρι τώρα εμπειρία, το θεωρώ πολύ δύσκολο έως απίθανο να συμβεί. Η Ελληνική Επιτροπή δεν θα μπορούσε να κάνει κάτι τέτοιο, ωστόσο θα μπορούσε να λάβει μέτρα αντίστοιχα της γερμανικής, εφόσον χρειαστεί.

- Κύριε Πρόεδρε ευχαριστούμε και πάλι για τον χρόνο και τις αναλυτικές απαντήσεις σας. Ευχόμαστε καλή συνέχεια και δύναμη στο έργο σας.