Επιτροπή Ανταγωνισμού: Πρόστιμο 24 εκατομμυρίων ευρώ στον ΟΠΑΠ

Απόφαση επί των υποβληθεισών καταγγελιών κατά της εταιρείας «Οργανισμός Προγνωστικών Αγώνων Ποδοσφαίρου (ΟΠΑΠ) ΑΕ» για παραβάσεις των άρ. 1 και 2 του Ν. 3959/2011 και άρ. 101 και 102 ΣΛΕΕ και επιβολή προστίμου € 24.562.249,05.

Η Ολομέλεια της Επιτροπής Ανταγωνισμού (EA) εξέτασε, κατόπιν Εισήγησης του Εισηγητή Π. Φώτη, τις υποβληθείσες καταγγελίες κατά της εταιρείας «Οργανισμός Προγνωστικών Αγώνων Ποδοσφαίρου (ΟΠΑΠ) ΑΕ» προκειμένου να διαπιστωθεί εάν συντρέχουν οι προϋποθέσεις εφαρμογής των διατάξεων των άρθρων 1 και 2 του ν. 3959/2011, περί «Προστασίας του Ελεύθερου Ανταγωνισμού», όπως ισχύει ή/και των άρθρων 101 και 102 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ). Οι καταγγέλλοντες, πρώην πράκτορες και το ΣΕΠΠΠ (Αστικός Συνεταιρισμός «Επαγγελματίες Πράκτορες Παιγνιδιών Πρόγνωσης Συνεταιρισμός Περιορισμένης Ευθύνης») ισχυρίζονται, μεταξύ άλλων, ότι οι όροι της Σύμβασης Πρακτόρευσης 2017 μεταξύ της ΟΠΑΠ ΑΕ και των πρακτορείων, κατά τα προβλεπόμενα στο άρ. 13 της εν λόγω Σύμβασης περί «Απαγόρευσης ανταγωνισμού – παρεπόμενων δραστηριοτήτων» για τις λεγόμενες δευτερεύουσες υπηρεσίες[1], καθώς και η συμπεριφορά της ΟΠΑΠ την εξεταζόμενη περίοδο (2017-2021), αντίκεινται τόσο στα άρθρα 1 και 2 ν. 3959/2011 όσο και στα άρθρα 101 και 102 ΣΛΕΕ. Ειδικότερα, με το άρ. 13 της Σύμβασης Πρακτόρευσης του 2017 επιβάλλεται από την ΟΠΑΠ στα πρακτορεία, σε σχέση με τις δευτερεύουσες υπηρεσίες, ρήτρα απαγόρευσης ανταγωνισμού και αποκλειστικότητας έναντι της ίδιας, των εταιρειών του Ομίλου της ή και τρίτων με τους οποίους και τηρεί σχέση συνεργασίας, η οποία επίσης αποτελεί συνδυαστικά και πρακτική δεσμοποίησης.

Για τους σκοπούς των ανωτέρω ερευνών η Υπηρεσία απέστειλε επιστολές παροχής στοιχείων τόσο στα καταγγέλλοντα μέρη και στην ΟΠΑΠ όσο και σε εταιρείες που δραστηριοποιούνται στις σχετικές αγορές.

Η σχετική αγορά προϊόντος, για τους σκοπούς της παρούσας, και λαμβάνοντας υπόψη τις ορισθείσες σε αποφάσεις της ΕΑ σχετικές αγορές τυχερών παιγνίων, ορίστηκε η αγορά τυχερών παιγνίων που διεξάγονται με επίγεια μέσα η οποία περιλαμβάνει (α) την αγορά αθλητικών παιγνίων εξειδικευμένων γνώσεων, με επίγεια μέσα, (β) την αγορά παραδοσιακών αριθμολαχείων με επίγεια μέσα, (γ) την αγορά παιγνιομηχανημάτων (VLTs της ΟΠΑΠ και slot machines των καζίνο), (δ) την αγορά κρατικών λαχείων και (ε) την αγορά αμοιβαίου ιπποδρομιακού στοιχήματος με επίγεια μέσα. Η σχετική γεωγραφική αγορά των επιμέρους αγορών τυχερών παιγνίων αφορά στο σύνολο της Ελληνικής επικράτειας.

Η Ολομέλεια της ΕΑ επίσης προχώρησε στον ορισμό αγορών και για τις λεγόμενες «δευτερεύουσες υπηρεσίες». Δεδομένης της δραστηριότητας των εμπλεκόμενων μερών, ως σχετικές αγορές ορίστηκαν: α) η παροχή υπηρεσιών εξόφλησης λογαριασμών μέσω φυσικού δικτύου, β) η παροχή υπηρεσιών εκτέλεσης εμβασμάτων μέσω φυσικού δικτύου, στις οποίες οι πράκτορες δρουν ως ενδιάμεσοι και (γ) η παροχή υπηρεσιών πώλησης/διάθεσης προϊόντων τρίτων και συγκεκριμένα προπληρωμένων καρτών κινητής και σταθερής τηλεφωνίας και δεδομένων διαδικτύου μέσω φυσικού δικτύου. Στο πλαίσιο αυτό, εφεξής η αναφορά στις παραπάνω υπηρεσίες αφορά στην πρόσβαση των τελικών καταναλωτών και παροχή σε αυτούς των εν λόγω υπηρεσιών με επίγεια μόνο μέσα, ήτοι μέσω φυσικών σημείων με τους πράκτορες να δρουν για τις δευτερεύουσες υπηρεσίες ως ενδιάμεσοι (έμμεσοι) χρήστες (διανομείς). Ως σχετική γεωγραφική αγορά για τις παραπάνω αγορές θεωρείται επίσης η ελληνική επικράτεια.           

Η Ολομέλεια της ΕΑ έκρινε κατά πλειοψηφία ότι η οικονομική ισχύς του ομίλου ΟΠΑΠ και, κατ’ επέκταση, της ΟΠΑΠ ΑΕ στην αγορά τυχερών παιγνίων που διεξάγονται με επίγεια μέσα, είναι εξαιρετικά σημαντική καθόλη τη διάρκεια της εξεταζόμενης περιόδου (2017 – 2021) με αποτέλεσμα να κατέχει η εταιρεία στην οικεία αγορά θέση οικονομικής ισχύος που αντικειμενικά της παρέχει τη δυνατότητα να παρακωλύει τον αποτελεσματικό ανταγωνισμό, συμπεριφερόμενη σε σημαντικό βαθμό ανεξάρτητα από τους ανταγωνιστές, τους πελάτες της και τελικά τους καταναλωτές (δεσπόζουσα θέση).

Από το σύνολο των αποδεικτικών στοιχείων του φακέλου διαπιστώθηκε επίσης από την πλειοψηφία της ΕΑ ότι η ΟΠΑΠ ΑΕ εφαρμόζει, μεταξύ άλλων, πρακτικές μη ανταγωνισμού σε όλες τις σχετικές αγορές και πρακτικές δέσμευσης αναφορικά με τις υπηρεσίες (α) εξόφλησης λογαριασμών και (β) μεσολάβησης για διάθεση και πώληση προϊόντων εταιρειών τηλεπικοινωνιών από τη θέση σε ισχύ της Σύμβασης Πρακτόρευσης 2017, καθόλη τη διάρκεια της εξεταζόμενης περιόδου (2017 – 2021), για τις οποίες κατά πλειοψηφία η Ολομέλεια έκρινε ότι αντίκεινται τόσο στο άρθρα 1 και 2 ν. 3959/2011 όσο και στα άρθρα 101 και 102 ΣΛΕΕ.

Η σύναψη συμβατικής δέσμευσης για τις δευτερεύουσες αγορές (και όχι για τα τυχερά παίγνια) αορίστου χρόνου μεταξύ ΟΠΑΠ και πρακτόρων με τους ανωτέρω όρους (πρακτική δεσμοποίησης & υποχρέωση μη ανταγωνισμού) συνιστά συνεπώς, κατά την πλειοψηφία της ΕΑ, μια μορφή μόνιμης στρατηγικής δέσμευσης των πρακτόρων καθιστώντας τον κίνδυνο αντιανταγωνιστικού αποκλεισμού μεγαλύτερο αναφορικά με τις δευτερεύουσες αγορές

Στην προκειμένη περίπτωση, η Ολομέλεια της ΕΑ έκρινε κατά πλειοψηφία ότι η υπερδεσπόζουσα επιχείρηση ΟΠΑΠ, απολαμβάνοντας εκ του νόμου μονοπώλιο στην αγορά της παροχής υπηρεσιών για συμμετοχή σε επίγεια τυχερά παίγνια (πρόκειται για ιδιαίτερη συνθήκη που χαρακτηρίζει την αγορά και που θα πρέπει επίσης να ληφθεί υπόψη, καθόσον πρόκειται για δεσπόζουσα θέση που χορηγήθηκε από το κράτος και δεν αποκτήθηκε μέσω εμπορικής πολιτικής), με τη μορφή δεσμοποίησης (tying) που συμβατικά επιβάλλει η ΟΠΑΠ (συνδυαστικά εφαρμοζόμενο με υποχρέωση μη άσκησης ανταγωνισμού) όχι μόνο προστατεύει την ούτως ή άλλως ισχυρότατη θέση της σε ό,τι αφορά την κύρια αγορά των τυχερών παιγνίων, αλλά κυρίως αυτό που ενδιαφέρει εν προκειμένω είναι ότι επηρεάζει με τρόπο που δεν συνάδει με το λεγόμενο αξιοκρατικό ανταγωνισμό (competition on the merits), τον ανταγωνισμό για τις δευτερεύουσες υπηρεσίες, αυτές της εξόφλησης λογαριασμών και της μεσολάβησης για διάθεση και πώληση προϊόντων εταιρειών τηλεπικοινωνιών, για τις οποίες δεν έχει χορηγηθεί κάποιο νομικό μονοπώλιο, αποκλείοντας όχι μόνο τον υφιστάμενο ανταγωνισμό, αλλά και τον δυνητικό ανταγωνισμό, με την επιβολή των επίμαχων συμβατικών όρων.

Κατά την πλειοψηφία της ΕΑ, οι πρακτικές της καταγγελλόμενης επηρεάζουν κυρίως το στάδιο των πρακτόρων, οι οποίοι λειτουργούν ως ενδιάμεσοι καταναλωτές των υπηρεσιών που προσφέρει ο ΟΠΑΠ στις σχετικές αγορές, αλλά και συνεργάτες του ΟΠΑΠ στο πλαίσιο του οικοσυστήματος που έχει συστήσει. Περαιτέρω, λόγω της υπερδεσπόζουσας (μονοπωλιακής) θέσης του ΟΠΑΠ στην αγορά επίγειων παιγνίων στην οποία επίσης δραστηριοποιούνται οι πράκτορες του ΟΠΑΠ ως ενδιάμεσοι χρήστες (διανομείς) και των πρακτικών μόχλευσης ισχύος του ΟΠΑΠ (με τις δεσμευμένες πωλήσεις να αποτελούν ένα παράδειγμα πρακτικής μόχλευσης), οι συγκεκριμένες πρακτικές ενδέχεται επίσης να έχουν τουλάχιστον δυνητικές επιπτώσεις και στους τελικούς καταναλωτές, μέσω του περιορισμού της δυνατότητας ανταγωνιστών του ΟΠΑΠ στις επηρεαζόμενες δευτερεύουσες αγορές να τον ανταγωνιστούν αποτελεσματικά, προσδίδοντας στην ΟΠΑΠ ΑΕ ένα σημαντικό ανταγωνιστικό πλεονέκτημα στις συγκεκριμένες αγορές, το οποίο δύναται να επηρεάσει την είσοδο νέων παικτών με επιπτώσεις στις δυνατότητες μεγαλύτερης επιλογής νέων ή βελτιωμένων προϊόντων ή υπηρεσιών από τους τελικούς καταναλωτές, στην ποιότητα των υπηρεσιών και στην καινοτομία. Περαιτέρω, εφόσον η δεσπόζουσα θέση του ΟΠΑΠ στην αγορά των επίγειων τυχερών παιγνίων θα διατηρηθεί, τουλάχιστον κατά τα προσεχή έτη, δεν αποκλείεται το ενδεχόμενο η εταιρεία αυτή να έχει άλλες ευκαιρίες να προσφύγει σε πρακτικές μοχλεύσεως ή δεσμευμένες πωλήσεις σε σχέση με άλλες παραπλήσιες αγορές/παρεπόμενες υπηρεσίες. 

Με την υπ’ αριθμ. 787/2022 Απόφαση της, η ΕΑ αποφάσισε σε φανερή ψηφοφορία τα ακόλουθα:

Α.1 Διαπιστώνει, κατά πλειοψηφία, ότι η εταιρεία «Οργανισμός Προγνωστικών Αγώνων Ποδοσφαίρου ΑΕ» παραβίασε, σύμφωνα με τα εκτεθέντα στο ως άνω σκεπτικό, τα άρθρα 2 του ν. 3959/2011 και 102 ΣΛΕΕ.

Α.2 Υποχρεώνει την εταιρεία «Οργανισμός Προγνωστικών Αγώνων Ποδοσφαίρου ΑΕ»:

Α.2.1 Να παύσει την ως άνω διαπιστωθείσα παράβαση των άρθρων 2 του ν. 3959/2011 και 102 ΣΛΕΕ.

Α.2.2 Να παραλείπει την ως άνω διαπιστωθείσα παράβαση των άρθρων 2 του ν. 3959/2011 και 102 ΣΛΕΕ, στο μέλλον.

Α.3 Απειλεί την εταιρεία «Οργανισμός Προγνωστικών Αγώνων Ποδοσφαίρου ΑΕ» με χρηματική ποινή ποσού δέκα χιλιάδες ευρώ (€10.000) για κάθε ημέρα καθυστέρησης συμμόρφωσης προς την ως άνω απόφαση, από την ημέρα της δημοσίευσής της, ήτοι για κάθε μέρα επανάληψης της ως άνω διαπιστωθείσας παράβασης των άρθρων 2 του ν. 3959/2011 και 102 ΣΛΕΕ, εφόσον διαπιστωθεί τέτοια με νέα απόφαση της Επιτροπής Ανταγωνισμού.

Β.1 Διαπιστώνει, κατά πλειοψηφία, ότι η εταιρεία «Οργανισμός Προγνωστικών Αγώνων Ποδοσφαίρου ΑΕ» παραβίασε, σύμφωνα με τα εκτεθέντα στο ως άνω σκεπτικό, τα άρθρα 1 του ν. 3959/2011 και 101 ΣΛΕΕ.

Β.2 Υποχρεώνει την εταιρεία «Οργανισμός Προγνωστικών Αγώνων Ποδοσφαίρου ΑΕ»:

Β.2.1 Να παύσει την ως άνω διαπιστωθείσα παράβαση των άρθρων 1 του ν. 3959/2011 και 101 ΣΛΕΕ.

Β.2.2 Να παραλείπει την ως άνω διαπιστωθείσα παράβαση των άρθρων 1 του ν. 3959/2011 και 101 ΣΛΕΕ, στο μέλλον.

Β.3 Απειλεί την εταιρεία «Οργανισμός Προγνωστικών Αγώνων Ποδοσφαίρου ΑΕ» με χρηματική ποινή ποσού δέκα χιλιάδες ευρώ (€10.000) για κάθε ημέρα καθυστέρησης συμμόρφωσης προς την ως άνω απόφαση, από την ημέρα της δημοσίευσής της, ήτοι για κάθε μέρα επανάληψης της ως άνω διαπιστωθείσας παράβασης των άρθρων 1 του ν. 3959/2011 και 101 ΣΛΕΕ, εφόσον διαπιστωθεί τέτοια με νέα απόφαση της Επιτροπής Ανταγωνισμού.

Γ. Επιβάλλει, κατά πλειοψηφία, πρόστιμο στην εταιρεία «Οργανισμός Προγνω­στι­κών Αγώνων Ποδοσφαίρου ΑΕ» ύψους είκοσι τεσσάρων εκατομμυρίων, πεντακοσίων εξήντα δύο χιλιάδων, διακοσίων σαράντα εννέα ευρώ και πέντε λεπτών (24.562.249,05) για τις ως άνω διαπιστωθείσες παραβάσεις των άρθρων 1 του ν. 3959/2011, 101 ΣΛΕΕ και 2 του ν. 3959/2011, 102 ΣΛΕΕ.

 

[1] Σύμφωνα με το άρ. 4.1. του Κανονισμού Πρακτόρων της ΕΕΕΠ του 2016, εν ισχύ κατά τη διάρκεια της εξεταζόμενης περιόδου, πέραν από χώροι διεξαγωγής τυχερών παιγνίων με επίγεια μέσα, ορισμένα εκ των πρακτορείων (ήτοι αυτά που εμπίπτουν στους τύπους Α και ΣΤ)  δύνανται να λειτουργούν ως σημεία:

«α) πρόσβασης ταχυδρομικών υπηρεσιών,

β) πώλησης ενεργοποιημένων και προ ενεργοποιημένων πακέτων σύνδεσης κινητής ή και καρτοκινητής τηλεφωνίας, πακέτων συνδρομητικής τηλεόρασης, διάθεσης πακέτων παροχής ηλεκτρικού ρεύματος,

γ) δικτύου ιδρυμάτων πληρωμών και ηλεκτρονικού χρήματος,

δ) εξόφλησης λογαριασμών εταιρειών παροχής ρεύματος, ύδατος, τηλεφωνίας και συναφών υπηρεσιών, αγοράς εισιτηρίων θεαμάτων, μέσων μαζικής μεταφοράς και συναφών υπηρεσιών και αποστολής δεμάτων,

ε) παροχής (καταστήματα) έτοιμου φαγητού, ροφημάτων, αναψυκτικών-χυμών και αλκοολούχων ποτών πλην αυτών του άρθρου 144 (με αλκοολικό τίτλο ανώτερο του 15% vol.) του Κώδικα Τροφίμων και Ποτών, όπως ισχύει, σύμφωνα με τις κείμενες διατάξεις περί καταστημάτων υγειονομικού ενδιαφέροντος».

Από το δελτίο τύπου της Επιτροπής Ανταγωνισμού