ΣτΕ: Προδικαστικά ερωτήματα προς το ΔΕΕ για το καθεστώς της Τουρκίας ως «ασφαλούς τρίτης χώρας» για αιτούντες διεθνή προστασία

ΣτΕ Ολομ. 177/2023: Προσβάλλεται εθνικός κατάλογος στον οποίο περιλαμβάνεται η Τουρκία ως ασφαλής τρίτη χώρα για ορισμένες κατηγορίες αιτούντων διεθνή προστασία, με συνέπεια οι αιτήσεις αυτών να απορρίπτονται κατ’ αρχήν ως απαράδεκτες.

Το Δικαστήριο διατυπώνει προδικαστικά ερωτήματα προς το ΔΕΕ σε σχέση με την επιρροή επί της νομιμότητας του ανωτέρω εθνικού καταλόγου που ασκεί το γεγονός ότι για μεγάλο χρονικό διάστημα (που στην συγκεκριμένη περίπτωση υπερβαίνει τους είκοσι μήνες) η Τουρκία αρνείται την επανεισδοχή των αιτούντων διεθνή προστασία και δεν προκύπτει ότι ερευνήθηκε το ενδεχόμενο να μεταβληθεί η στάση της χώρας αυτής στο προσεχές μέλλον.

ΣτΕ Ολομ. 177/2023

Πρόεδρος: Δ. Σκαλτσούνης, Πρόεδρος ΣτΕ

Εισηγητής: Η. Μάζος, Σύμβουλος Επικρατείας

Το ενωσιακό δίκαιο (άρθρο 38 της οδηγίας 2013/32/ΕΕ) επιτρέπει την απόκλιση από τον κανόνα της κατ’ αρχήν εξέτασης των αιτήσεων διεθνούς προστασίας επί της ουσίας, μεταξύ άλλων και στην περίπτωση των ασφαλών τρίτων χωρών, όταν δηλαδή ο αιτών, ως εκ της επαρκούς σύνδεσής του με τρίτη χώρα, όπως ορίζεται από την εθνική νομοθεσία, αναμένεται ευλόγως να αναζητήσει προστασία στην τρίτη αυτή χώρα και υφίστανται λόγοι για να θεωρηθεί ότι ο αιτών θα τύχει εισδοχής ή επανεισδοχής στην εν λόγω χώρα. 

Το εθνικό δίκαιο (άρθρο 86 ν. 4636/2019) υιοθέτησε την έννοια της ασφαλούς τρίτης χώρας και προέβλεψε, εκτός από την εφαρμογή της σε ατομικές περιπτώσεις αιτούντων διεθνή προστασία, την κατάρτιση εθνικού καταλόγου ασφαλών τρίτων χωρών στον οποίο περιλαμβάνονται οι χώρες που χαρακτηρίζονται ως γενικά ασφαλείς για ορισμένες κατηγορίες αιτούντων. Όταν μία τρίτη χώρα έχει χαρακτηρισθεί ως γενικά ασφαλής, ο αιτών διεθνή προστασία φέρει το βάρος της προβολής και της απόδειξης των ισχυρισμών ότι η εν λόγω χώρα δεν είναι ασφαλής για την περίπτωσή του, ενόψει των συγκεκριμένων συνθηκών υπό τις οποίες τελεί. 

Προσβάλλεται κοινή υπουργική απόφαση (42799/3.6.2021) του Αναπληρωτή Υπουργού Εξωτερικών και του Υπουργού Μετανάστευσης και Ασύλου, με την οποία καταρτίσθηκε εθνικός κατάλογος ασφαλών τρίτων χωρών που περιλαμβάνει την Τουρκία ως ασφαλή τρίτη χώρα για ορισμένες κατηγορίες αιτούντων διεθνή προστασία. Μετά την άσκηση της αιτήσεως ακυρώσεως εκδόθηκε  νεότερη κοινή υπουργική απόφαση 458568/15.12.2021 των ιδίων Υπουργών, με την οποία, κατόπιν «επανεξέτασης και επικαιροποίησης» των στοιχείων στα οποία είχε στηριχθεί η αρχική πράξη, χαρακτηρίσθηκε εκ νέου η Τουρκία ως ασφαλής τρίτη χώρα για τις ίδιες κατηγορίες αιτούντων διεθνή προστασία. 

Η πράξη χαρακτηρισμού τρίτης χώρας ως ασφαλούς έχει κανονιστικό χαρακτήρα. 

Κρίνεται ότι τόσο το πρώτο αιτούν σωματείο όσο και η δεύτερη αιτούσα αστική μη κερδοσκοπική εταιρεία νομιμοποιούνται στην άσκηση της αιτήσεως ακυρώσεως. Ειδικώς, η αιτούσα εταιρεία νομιμοποιείται στην άσκηση της αιτήσεως κατά το άρθρο 47 παρ. 1 του π.δ. 18/1989, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος, εφόσον πάντως εφαρμόσθηκε το προϊσχύσαν δίκαιο (Εμπορικός Νόμος) –χωρίς η σχετική ευθύνη να βαρύνει αποκλειστικά την ίδια- από τα κατά το δίκαιο αυτό αρμόδια κρατικά όργανα ως προς τις προϋποθέσεις απόκτησης νομικής προσωπικότητας από αστική μη κερδοσκοπική εταιρεία (και όχι το ισχύον περί καταχώρισης στο Γ.Ε.ΜΗ.).    

Η δίκη συνεχίζεται ως προς την 458568/15.12.2021 ΚΥΑ και καταργείται ως προς την 42799/3.6.2021 ΚΥΑ. 

Απορρίπτεται λόγος ακυρώσεως περί αναρμοδιότητας του Αναπληρωτή Υπουργού Εξωτερικών. 

Κρίνεται ότι τόσο κατά το ενωσιακό δίκαιο όσο και κατά το εσωτερικό δίκαιο η επίκληση από τον διάδικο διάταξης οδηγίας, η οποία δεν είναι αρκούντως σαφής, ακριβής και απαλλαγμένη αιρέσεων ώστε να έχει άμεσο αποτέλεσμα, δεν μπορεί να καταλήγει στο να μην εφαρμόζεται από δικαστήριο κράτους μέλους μια διάταξη εθνικού δικαίου. Το άρθρο 38 παρ. 2 της οδηγίας 2013/32/ΕΕ έχει άμεσο αποτέλεσμα και, συνεπώς, ο λόγος ακυρώσεως ότι η διάταξη αυτή έχει μεταφερθεί πλημμελώς με το άρθρο 86 του ν. 4636/2019 προβάλλεται παραδεκτώς ενώπιον του εθνικού δικαστή, είναι όμως αβάσιμος. 

Περαιτέρω, το Δικαστήριο, με επίκληση προηγούμενης νομολογίας του (ΣτΕ Ολομ. 2347-8/2017), κρίνει ότι τρίτη χώρα, η οποία έχει επικυρώσει την Σύμβαση της Γενεύης με γεωγραφικό περιορισμό, μπορεί να χαρακτηρισθεί ως ασφαλής, κατά την έννοια των άρθρων 86 του ν. 4636/2019 και 38 της οδηγίας 2013/32/ΕΕ, εφόσον τηρεί την αρχή της μη επαναπροώθησης και παρέχει επαρκή προστασία ορισμένων θεμελιωδών δικαιωμάτων, όπως, μεταξύ άλλων, του δικαιώματος πρόσβασης στην υγειονομική περίθαλψη και την αγορά εργασίας. 

Ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα του επιδιωκόμενου σκοπού της εξασφάλισης της κατά το δυνατόν ταχείας εξέτασης των αιτήσεων διεθνούς προστασίας, ενόψει και των οριζομένων στο άρθρο 18 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, το άρθρο 38 της οδηγίας (και, αντιστοίχως, το άρθρο 86 του ν. 4636/2019) έχει την έννοια ότι δεν είναι δυνατός ο χαρακτηρισμός τρίτης χώρας ως ασφαλούς εφόσον δεν προκύπτει ότι θα καταστεί εφικτή η εισδοχή ή η επανεισδοχή του αιτούντος διεθνή προστασία στην εν λόγω τρίτη χώρα διότι, στην αντίθετη περίπτωση, θα παρατεινόταν απλώς ο χρόνος εξέτασης του υποβληθέντος αιτήματος διεθνούς προστασίας και η αβεβαιότητα του αιτούντος ως προς το καθεστώς παραμονής του στην χώρα στην οποία υπέβαλε το αίτημα, χωρίς να αποκλείεται ο κίνδυνος επαναπροώθησής του σε χώρα στην οποία κινδυνεύει να υποστεί δίωξη και το ενδεχόμενο διατάραξης των διεθνών σχέσεων των κρατών. Η άποψη ότι η δυνατότητα εισδοχής ή επανεισδοχής του αλλοδαπού αιτούντος προστασία στην τρίτη χώρα αποτελεί προϋπόθεση του χαρακτηρισμού τρίτης χώρας ως ασφαλούς, έχει αποτυπωθεί εξάλλου σε κείμενα ηπίου δικαίου του Συμβουλίου της Ευρώπης και έχει υποστηριχθεί και από μερίδα της θεωρίας του διεθνούς δικαίου,  ενώ την έχουν υιοθετήσει δικαστήρια και άλλων κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ολλανδικό Συμβούλιο της Επικρατείας). Περαιτέρω, η διαπίστωση της συνδρομής της προϋπόθεσης της δυνατότητας εισδοχής ή επανεισδοχής του αλλοδαπού στην ασφαλή τρίτη χώρα περιλαμβάνει την εξέταση τόσο του υφιστάμενου στην εν λόγω χώρα νομικού καθεστώτος (ήτοι της τυχόν ανάληψης σχετικής νομικής υποχρέωσης εκ μέρους της τρίτης χώρας) όσο και της εν τοις πράγμασι συμμόρφωσης της τρίτης χώρας προς τις αναληφθείσες σχετικές υποχρεώσεις της. Από τα ανωτέρω  συνάγεται ότι, στην περίπτωση που ένα κράτος μέλος καταρτίσει εθνικό κατάλογο γενικά ασφαλών τρίτων χωρών, κάνοντας χρήση της παρεχομένης από το άρθρο 38 παρ. 2 της οδηγίας σχετικής ευχέρειας, δεν επιτρέπεται, για τους λόγους ταχείας ολοκλήρωσης της εξέτασης των αιτημάτων διεθνούς προστασίας που αναφέρθηκαν παραπάνω, να χαρακτηρισθεί κανονιστικώς ως ασφαλής, τρίτη χώρα εφόσον δεν διαπιστώνεται η συνδρομή της προαναφερθείσας προϋπόθεσης – της δυνατότητας εισδοχής ή επανεισδοχής στην χώρα αυτή – και ως προς τα δύο προεκτεθέντα επί μέρους σκέλη της.  

Κατά την γνώμη όμως δύο Συμβούλων, οι οποίοι μειοψήφησαν, ο έλεγχος της συνδρομής της κατά τα ανωτέρω προϋπόθεσης δεν χωρεί κατά την κατάρτιση του καταλόγου ασφαλών τρίτων χωρών αλλά κατά την έκδοση των ατομικών πράξεων εφαρμογής της, ενώ ένας Σύμβουλος και μία Πάρεδρος υποστήριξαν ότι η εισδοχή ή η επανεισδοχή του αλλοδαπού στην ασφαλή τρίτη χώρα πρέπει να εξακριβώνεται κατά την στιγμή της εκτέλεσης της απόφασης της αρμόδιας εθνικής αρχής που απορρίπτει αίτημα διεθνούς προστασίας για τον λόγο αυτόν, και δεν αποτελεί στοιχείο της νομιμότητας της κανονιστικής πράξης περί χαρακτηρισμού γενικώς τρίτης χώρας ως ασφαλούς ή της ατομικής, απορριπτικής του αιτήματος, πράξης.

Το Δικαστήριο κρίνει ότι ικανοποιείται η κατά τα ανωτέρω, προκύπτουσα από το άρθρο 38 παρ. 4 της οδηγίας (και, αντιστοίχως, το άρθρο 86 παρ. 5 του ν. 4636/2019) προϋπόθεση, ως προς το πρώτο («νομικό») σκέλος της, εφόσον από τις σχετικές διεθνείς συμφωνίες και την από 18.3.2016 κοινή δήλωση Ευρωπαϊκής Ένωσης και Τουρκίας προκύπτει ότι νομίμως έγινε δεκτό από τον κανονιστικό νομοθέτη ότι η Τουρκία ανέλαβε την νομική υποχρέωση να αποδέχεται, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, την επανεισδοχή από την Ελλάδα αλλοδαπών αιτούντων διεθνή προστασία. Ως προς το δεύτερο όμως σκέλος της, το οποίο αφορά την εν τοις πράγμασι συμμόρφωση της Τουρκίας προς τις εν λόγω νομικές υποχρεώσεις της, η ίδια προϋπόθεση δεν ικανοποιείται, αφού δεν προκύπτει ότι πραγματοποιείται η επανεισδοχή στην Τουρκία των αιτούντων διεθνή προστασία, των οποίων τα αιτήματα έχουν απορριφθεί ως απαράδεκτα για τον λόγο της «ασφαλούς τρίτης χώρας», αλλά, αντιθέτως, όπως  αναφέρεται στο σχετικό σημείωμα της αρμόδιας Υπηρεσίας, το οποίο συνοδεύει την εισήγηση του Διοικητή της Υπηρεσίας Ασύλου, στην συνέχεια της οποίας εκδόθηκε η επίδικη Κοινή Υπουργική Απόφαση, «Από τον Μάρτιο του 2020 έως και σήμερα [δηλαδή για διάστημα που υπερβαίνει τους είκοσι μήνες] οι επιστροφές από την Ελλάδα στην Τουρκία έχουν παγώσει», χωρίς μάλιστα διάκριση ως προς την νομική βάση (διεθνείς συμφωνίες ή κοινή δήλωση Ευρωπαϊκής Ένωσης και Τουρκίας) δυνάμει της οποίας διατάσσονται οι επιστροφές. Ούτε μπορεί να γίνει δεκτός ο ισχυρισμός του Δημοσίου ότι η προσβαλλόμενη πράξη δεν πάσχει από την άποψη αυτήν, προεχόντως διότι τα  προβαλλόμενα, ότι πρόκειται για προσωρινή «και κατά το μάλλον ή ήττον δικαιολογημένη [λόγω της συγκυρίας] μη εφαρμογή [της κοινής δήλωσης της 18.3.2016]» («η Τουρκία προσωρινά, λόγω της πανδημίας COVID, (γεγονός παγκόσμιο και αναμφισβήτητο), δεν δέχεται επανεισδοχές το τελευταίο χρονικό διάστημα»), δεν ευρίσκουν έρεισμα στα στοιχεία του φακέλου. Ούτε προκύπτει εξάλλου ότι ερευνήθηκε από την αρμόδια αρχή το ενδεχόμενο να μεταβληθεί η στάση της Τουρκίας ως προς το ζήτημα αυτό στο προσεχές μέλλον. Για τον λόγο, συνεπώς, αυτόν, βασίμως προβαλλόμενο, θα έπρεπε, κατά την γνώμη που πλειοψήφησε ως προς την ερμηνεία του άρθρου 38 της οδηγίας 2013/32/ΕΕ και του άρθρου 86 του ν. 4636/2019, να γίνει δεκτή η  αίτηση και να ακυρωθεί η προσβαλλόμενη 458568/15.12.2021 κοινή υπουργική απόφαση του Αναπληρωτή Υπουργού Εξωτερικών και του Υπουργού Μετανάστευσης και Ασύλου, κατά το μέρος που καθορίζεται με αυτήν η Τουρκία ως ασφαλής τρίτη χώρα για ορισμένες κατηγορίες αιτούντων διεθνή προστασία. Αντιθέτως, κατά την άποψη της μειοψηφίας, ο λόγος ακυρώσεως είναι απορριπτέος διότι η διαπίστωση της συνδρομής της εν τοις πράγμασι αποδοχής της επανεισδοχής των αιτούντων διεθνή προστασία  δεν αποτελεί στοιχείο του κύρους της κανονιστικής πράξης περί του χαρακτηρισμού γενικώς τρίτης χώρας ως ασφαλούς αλλά εξετάζεται σε επόμενα στάδια της διοικητικής διαδικασίας.

Δοθέντος όμως ότι γεννώνται εύλογες αμφιβολίες ως προς την έννοια του άρθρου 38 της οδηγίας, το Δικαστήριο αναβάλλει την οριστική του κρίση  και διατυπώνει προς το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα: 

α) Το άρθρο 38 της οδηγίας 2013/32/ΕΕ, ερμηνευόμενο σε συνδυασμό με το άρθρο 18 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνική (κανονιστική) ρύθμιση, με την οποία χαρακτηρίζεται ως γενικώς ασφαλής για ορισμένες κατηγορίες αιτούντων διεθνή προστασία τρίτη χώρα, η οποία έχει μεν αναλάβει την νομική υποχρέωση να επιτρέπει την επανεισδοχή στο έδαφός της των εν λόγω κατηγοριών αιτούντων διεθνή προστασία, προκύπτει, όμως, ότι για μεγάλο χρονικό διάστημα (που στην συγκεκριμένη περίπτωση υπερβαίνει τους είκοσι μήνες) η χώρα αυτή αρνείται την επανεισδοχή και δεν προκύπτει ότι ερευνήθηκε το ενδεχόμενο να μεταβληθεί η στάση της χώρας στο προσεχές μέλλον; ή

β) έχει την έννοια ότι η επανεισδοχή στην τρίτη χώρα δεν αποτελεί σωρευτική προϋπόθεση για την έκδοση της εθνικής (κανονιστικής) πράξης, με την οποία χαρακτηρίζεται τρίτη χώρα ως γενικώς ασφαλής για ορισμένες κατηγορίες αιτούντων διεθνή προστασία, αλλά αποτελεί σωρευτική προϋπόθεση για την έκδοση της ατομικής πράξης, με την οποία απορρίπτεται συγκεκριμένο αίτημα διεθνούς προστασίας ως απαράδεκτο για τον λόγο της «ασφαλούς τρίτης χώρας»; ή 

γ) έχει την έννοια ότι η επανεισδοχή στην «ασφαλή τρίτη χώρα» πρέπει να εξακριβώνεται μόνον κατά την στιγμή της εκτέλεσης της απόφασης, όταν η απόφαση αυτή περί απορρίψεως του αιτήματος διεθνούς προστασίας βασίζεται στον λόγο της «ασφαλούς τρίτης χώρας»; 

Επιπλέον, το Δικαστήριο υποβάλλει με την απόφασή του αίτημα για την εφαρμογή της ταχείας διαδικασίας από το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης.