Τα δημοψηφίσματα ως θεσμός άμεσης (;) δημοκρατίας

Χ. Μ. Ακριβοπούλου & Ν. Γαρυπίδης

Στην ελληνική συνταγματικοπολιτική πρακτική τα δημοψηφίσματα αποτελούν ένα κεφάλαιο αρκετά παραμελημένο. Η ελληνική συνταγματική ιστορία έχει να υποδείξει έναν αρκετά περιορισμένο αριθμητικά και θεματικά κατάλογο προσφυγών στη διαδικασία δημοψηφίσματος. Στη διάρκεια του 20ου αιώνα έχουν διενεργηθεί συνολικά επτά εκ των οποίων τα έξι αφορούσαν το πολιτειακό ζήτημα επιλογής μεταξύ βασιλευόμενης και αβασίλευτης δημοκρατίας, το οποίο και έκλεισε οριστικά με το δημοψήφισμα του 1974 και τη θέση σε ισχύ του Συντάγματος του 19751. Από το δημοψήφισμά αυτό και μέχρι σήμερα, η σχετική συνταγματική διαδικασία, όπως ρυθμίζεται στο άρθρο 44 §2 Σ, δεν έχει ενεργοποιηθεί, παρά το γεγονός ότι είναι συχνή στην πολιτική πρακτική η πρόταση προσφυγής σε αυτήν ή η επίκλησή της. Σήμερα, η σχετική συνταγματική ρύθμιση συμπληρώνεται και νομοθετικά με το Ν. 4023/2011 αναφορικά με τη ‘Διεύρυνση της άμεσης και συμμετοχικής δημοκρατίας με τη διενέργεια δημοψηφίσματος’.

Ωστόσο, παρά την έλλειψη διαμόρφωσης μιας ουσιαστικής συνταγματικής δημοψηφισματικής πρακτικής στην ελληνική έννομη τάξη, το ζήτημα της προσφυγής στα δημοψηφίσματα ως ουσιώδες για τη δημοκρατική λειτουργία φαίνεται όλο και περισσότερο να επανέρχεται στο προσκήνιο στην Ελλάδα αλλά και στην Ευρώπη. Δύο είναι οι κύριοι λόγοι της μεταστροφής αυτής. Πρώτον, η οικονομική κρίση ως το περιβάλλον μιας ήδη υπάρχουσας αλλά πλέον οξύτατα εντεινόμενης κρίσης της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας, καθώς και η κρίση των κομμάτων, η οποία σε διεθνές επίπεδο φέρνει στο προσκήνιο την ανάγκη μετασχηματισμού της δημοκρατίας και αναζωογόνησής της με θεσμούς άμεσης συμμετοχής των λαών στη λήψη των πολιτικών αποφάσεων. Στο πλαίσιο αυτό, προτείνεται τόσο η συχνότερη προσφυγή σε δημοψηφίσματα όσο και η προσφυγή σε νέες μορφές αμεσότερης και πιο πολυδιάστατης δημοκρατικής συμμετοχής, μέσω του διαδικτύου και της τεχνολογίας, ένα σύγχρονο ρεύμα γνωστό ως e-democracy.

Kατά δεύτερο λόγο, η τοποθέτηση των δημοψηφισμάτων στο επίκεντρο του σύγχρονου συνταγματικού αλλά και πολιτικού διαλόγου οφείλεται στην αυξανόμενη ανάγκη νομιμοποίησης των οργάνων της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας αλλά και των διαδικασιών λήψης αποφάσεών τους, οι οποίες εμφανίζουν κόπωση, στο βαθμό που πλήττονται από την αποχή του εκλογικού σώματος αλλά και την πολιτική απαξίωση των αντιπροσωπευτικών θεσμών, λόγω φαινομένων όπως η κομματοκρατία, η πολιτική διαφθορά και η διαπλοκή. Η παράλληλη κρίση του κομματικού συστήματος υποχρεώνει όλο και περισσότερο στην αναζήτηση εναλλακτικών διαδικασιών αναζωογόνησης της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας, καθώς και βελτιστοποίησης της ουσιαστικής νομιμοποίησης των αποφάσεων των οργάνων της. Στο πλαίσιο αυτό, τα δημοψηφίσματα υπογραμμίζουν όχι μόνο την ανάγκη ενίσχυσης της ουσιαστικής νομιμοποίησης των δημοκρατικών θεσμών αλλά και της ανάγκης των παραδοσιακών αντιπροσωπευτικών θεσμών να μετακυλίσουν την ευθύνη της λήψης των πολιτικών αποφάσεων προς το εκλογικό σώμα.

Εν όψει αυτού του προκλητικού και μετασχηματιζόμενο τοπίου, το κείμενο που ακολουθεί εξετάζει το ζήτημα των δημοψηφισμάτων από τη σκοπιά του εθνικού και διεθνούς συνταγματικού δικαίου, επιχειρώντας να απαντήσει σε δυο κυρίως ερωτήματα. Έτσι, πρώτο επιχειρείται στο κείμενο που ακολουθεί να απαντηθεί το ερώτημα του κατά πόσον το δημοψήφισμα συνιστά θεσμό της άμεσης δημοκρατίας. Πρόκειται για μια θέση η οποία αντικρούεται στο κείμενο που ακολουθεί, όπου και υποστηρίζεται ότι τα δημοψηφίσματα συνιστούν θεσμό άμεσης συμμετοχής όχι όμως και άμεσης δημοκρατίας. Ειδικότερα, όπως επισημαίνεται τα δημοψηφίσματα όχι μόνον λειτουργούν ως συμπληρωματικοί προς την αντιπροσώπευση θεσμοί αλλά σε κάποιο τουλάχιστον βαθμό αναπαράγουν τα κλασικά αδιέξοδα της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας. Δεύτερον, τίθεται το ερώτημα του κατά πόσον τα δημοψηφίσματα έχουν τη δυνατότητα να απαντήσουν καθαυτά και με τρόπο ουσιαστικό στο αίτημα για περισσότερη δημοκρατία και για ευρύτερη νομιμοποίηση των θεσμών. Στο πλαίσιο αυτό, στο κείμενο που ακολουθεί εξετάζεται κριτικά η δυνατότητα των δημοψηφισμάτων να διευρύνουν τη λαϊκή συμμετοχή ή να συμβάλλουν στην ουσιαστική νομιμοποίηση των πολιτικών αποφάσεων, ιδίως αν αυτά δεν λειτουργήσουν σε ένα πλαίσιο που να εξασφαλίζει τον ουσιαστικό διάλογο και την ουσιαστική πληροφόρηση και ενημέρωση των ψηφοφόρων.

Υπό το φως των δυο αυτών κεντρικών θέσεων το κείμενο που ακολουθεί διαιρείται σε δυο μέρη. Στο πρώτο μέρος, εξετάζεται η ‘αρχιτεκτονική’ των δημοψηφισμάτων με αφορμή τον περίφημο ‘Κώδικα Βέλτιστης Πρακτικής για τα Δημοψηφίσματα’ της Επιτροπής της Βενετίας του Συμβουλίου της Ευρώπης. Ειδικότερα, οι επιμέρους ρυθμίσεις του διεθνούς σημασίας αυτού κειμένου αναλύονται μέσα από την προοπτική των δυο βασικών δημοκρατικών συνιστωσών, της προστασίας της ισότητας και της αυτονομίας κατά την ενάσκηση των πολιτικών ελευθεριών και της δημοκρατικής συμμετοχής. Στο πλαίσιο του πρώτου αυτού μέρους, τα συμπεράσματα και οι αρχές που απορρέουν από τον ‘Κώδικα’ της Επιτροπής της Βενετίας συνιστούν τη βάση για μια κριτική προσέγγιση των ρυθμίσεων του Ν. 4023/2011 για τη ‘Διεύρυνση της άμεσης και συμμετοχικής δημοκρατίας με τη διενέργεια δημοψηφίσματος’.

Στο δεύτερο μέρος, αναλύεται ο θεσμός των δημοψηφισμάτων από μια θεωρητική σκοπιά. Έτσι, καταρχήν τα δημοψηφίσματα εξετάζονται στην ιστορική τους διαδρομή και σε συγκριτικό πλαίσιο, ενώ σε ένα δεύτερο επίπεδο επιχειρείται μια ταξινόμησή τους με άξονα τη δεσμευτικότητα, τη στόχευση και τη θεματολογία τους. Περαιτέρω, υποστηρίζεται η άποψη ότι τα δημοψηφίσματα συνιστούν στην πραγματικότητα θεσμό άμεσης συμμετοχής και όχι άμεσης δημοκρατίας, ενώ τέλος γίνεται μια κριτική ανάλυση της λειτουργίας των δημοψηφισμάτων στη δημοκρατική λήψη αποφάσεων από τη σκοπιά της αυτοκυβέρνησης και της διαβούλευσης.

Κεντρικό συμπέρασμα της ανάλυσης που επιχειρείται είναι ότι τα δημοψηφίσματα είναι δυνατόν να αποτελέσουν τη βάση για μια αναζωογόνηση της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας, εφόσον λειτουργήσουν σε ένα πλαίσιο διαλόγου, πληροφόρησης, ελέγχου, ανταλλαγής ιδεών, ενεργητικής και ουσιαστικής συμμετοχής των πολιτών στη λήψη των πολιτικών αποφάσεων.

• 1. Το πρώτο από αυτά διεξήχθη στις 5.12.1920 με θέμα την επιστροφή του Βασιλιά Κωνσταντίνου Α΄. Το δεύτερο διενεργήθηκε στις 13.4.1924 και αφορούσε την κατάργηση της μοναρχίας. Το τρίτο έλαβε χώρα στις 10.10.1935, έμεινε στην ιστορία γνωστό ως ‘νόθο δημοψήφισμα’ και αφορούσε την κατάργηση της αβασίλευτης δημοκρατίας. Το τέταρτο δημοψήφισμα διεξήχθη την 1.9.1946 και αφορούσε την επάνοδο ή όχι του βασιλιά Γεωργίου Β΄ και την επιλογή μεταξύ βασιλευόμενης και αβασίλευτης δημοκρατίας. Το πέμπτο δημοψήφισμα διενεργήθηκε στις 29.9.1968 υπό καθεστώς στρατιωτικού νόμου και αφορούσε την έγκριση του σχεδίου συντάγματος της χούντας (1967-1974). Το έκτο διενεργήθηκε και πάλι στη διάρκειά της επταετούς δικτατορίας στις 29.7.1973 και αφορούσε την αναθεώρηση του χουντικού συντάγματος του 1968 και την εκλογή των δικτατόρων. Το έβδομο δημοψήφισμα το οποίο και σηματοδότησε το πέρασμα προς τη μεταπολίτευση αφορούσε τη μορφή του πολιτεύματος, έλαβε χώρα στις 8.12.1974 και με βάση την επιλογή του 69,2% των ψηφοφόρων οδήγησε στην καθιέρωση του πολιτεύματος της αβασίλευτης δημοκρατίας. Βλ. για το τελευταίο αυτό δημοψήφισμα της μεταπολίτευσης, Χ. Μ. ΑΚΡΙΒΟΠΟΥΛΟΥ, «Αναθεώρηση του Συντάγματος 1975: Kοινοβουλευτική επιβεβαίωση και πολιτική αποκαθήλωση», σε Η Ελλάδα στη δεκαετία του ’80, Κοινωνικό, Πολιτικό και Πολιτισμικό Λεξικό, (επιμ. Β. ΒΑΜΒΑΚΑΣ/ Π. ΠΑΝΑΓΙΩΤΟΠΟΥΛΟΣ), Το Πέρασμα, Αθήνα, 2010, σ. 24-26, (24-25).