Η εσωτερική συνοχή της ρύθμισης ως στοιχείο της νομιμότητας κανονιστικής διοικητικής πράξης

Το Συμβούλιο της Επικρατείας, με την υπ’ αριθμ. 434/2021 απόφασή του (Τμήμα Δ’) ακύρωσε την παράλειψη του κανονιστικού νομοθέτη να θεσπίσει απαλλαγή από την υποχρέωση καταβολής διοδίων στους μετωπικούς σταθμούς Τύριας, Παμβώτιδας και Μαλακασίου, για όλους τους κατοίκους της Περιφερειακής Ενότητας Ιωαννίνων (και τους επαγγελματίες με έδρα την εν λόγω Περιφερειακή Ενότητα), κατά τη ρύθμιση του ζητήματος των απαλλαγών των κατοίκων ομόρων του δικτύου περιοχών με την υπ' αριθμ. ΔΝΣ/οικ.84646/ΦΝ 393/27.11.2017 απόφαση του Υπουργού Υποδομών και Μεταφορών «Καθορισμός απαλλαγών από την καταβολή διοδίων τελών στους Σταθμούς Διοδίων της Εγνατίας Οδού και των καθέτων αξόνων αυτής, για κατοίκους όμορων περιοχών και ανέργους, σύμφωνα με το εδάφιο (γ) της παραγράφου 9 του άρθρου δεύτερου ν. 4388/2Ο16 (Α' 93)» (Β' 4156/29.11.2017), όπως η απόφαση αυτή τροποποιήθηκε με την υπ' αριθμ. ΔΝΣ/οικ.9Ο497/ΦΝ 393/15.12.2017 όμοια απόφαση (B' 4459/18.12.2017), λόγω έλλειψης εσωτερικής συνοχής της ρύθμισης.

Την υπουργική απόφαση προσέβαλαν κάτοικοι, εργαζόμενοι και επαγγελματίες με κατοικία ή έδρα εντός των ορίων της Π.Ε. Ιωαννίνων, και η ίδια η Περιφέρεια Ηπείρου, το έννομο συμφέρον της οποίας αναγνωρίσθηκε στη βάση του εύλογου ενδιαφέροντός της για τις συνθήκες μετακίνησης των προσώπων που κατοικούν ή έχουν την επαγγελματική τους εγκατάσταση εντός των διοικητικών ορίων της.

Οι αιτούντες ζήτησαν την ακύρωση της παράλειψης της κανονιστικώς δρώσας Διοίκησης να καθορίσει απαλλαγή όλων των κατοίκων της Π.Ε. Ιωαννίνων από την υποχρέωση καταβολής διοδίων στους σταθμούς Τύριας, Παμβώτιδας (Δροσοχωρίου) και Μαλακασίου, ισχυριζόμενοι ότι υφίστανται αδικαιολόγητη διακριτική σε βάρος τους μεταχείριση, διότι τελούν υπό τις αυτές συνθήκες με τους κατοίκους  και επαγγελματίες της Π.Ε. Θεσπρωτίας, για τους οποίους η προσβαλλόμενη ΥΑ θεσπίζει την απαλλαγή τους από την υποχρέωση καταβολής τελών διοδίων, ως προς τον μετωπικό σταθμό διοδίων Τύριας, καθώς επίσης και με τους κατοίκους  και επαγγελματίες του Δήμου Μετσόβου, για τους οποίους θεσπίζεται απαλλαγή καταβολής τελών διοδίων ως προς τους μετωπικούς σταθμούς Παμβώτιδας και Μαλακασίου.

Η διάταξη του άρθρου δεύτερου παρ. 9 του ν. 4388/2016 παρέχει εξουσιοδότηση στον Υπουργό Υποδομών και Μεταφορών για τον καθορισμό απαλλαγών από την υποχρέωση καταβολής διοδίων τελών «σε ειδικές κατηγορίες και ευάλωτες ομάδες πληθυσμού», ως τέτοια δε «ειδική κατηγορία» μνημονεύονται, μεταξύ άλλων, και οι «κάτοικοι όμορης του δικτύου περιοχής», έννοια αόριστη, την οποία ο κανονιστικός νομοθέτης καλείται να εξειδικεύσει κατά τη χρήση της παρεχόμενης σε αυτόν ευχέρειας. Σύμφωνα με την υπ’ αριθμ. 434/2021 απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας, κατά την έννοια της ανωτέρω διατάξεως, ο κανονιστικός νομοθέτης, κατά τη χρήση της σχετικής εξουσιοδοτήσεως, προβαίνει στη θέσπιση απαλλαγών λαμβάνοντας υπ' όψιν τις ειδικές συνθήκες που επικρατούν στις περιοχές, από τις οποίες διέρχεται το οδικό δίκτυο, όπως οι συνθήκες αυτές προσδιορίζονται κατ' εκτίμηση παραγόντων, μεταξύ άλλων, γεωγραφικών - γεωμορφολογικών, κλιματολογικών, κοινωνικοοικονομικών, καθώς και παραγόντων αναγομένων στα ειδικά χαρακτηριστικά του μεταφορικού-συγκοινωνιακού έργου που διεξάγεται στο συγκεκριμένο τμήμα του οδικού δικτύου. Περαιτέρω, στο πλαίσιο της παρεχόμενης από την εξουσιοδοτική διάταξη ευχέρειας, ο κανονιστικός νομοθέτης προβαίνει και στην εξειδίκευση της έννοιας της «όμορης του δικτύου περιοχής», καθορίζοντας, βάσει αντιστοίχων εκτιμήσεων, την έκταση της γεωγραφικής περιοχής, για τους κατοίκους της οποίας θεσπίζεται η απαλλαγή, από την υποχρέωση καταβολής διοδίων τελών.

Το Δικαστήριο επανέλαβε την πάγια νομολογία του (σκ. 9) σύμφωνα με την οποία οι κανονιστικές πράξεις ελέγχονται μόνον από την άποψη της τηρήσεως των όρων της εξουσιοδοτήσεως, βάσει της οποίας εκδίδονται, καθώς και της τυχόν υπερβάσεως των ορίων της. Η ρητή αναφορά, στο σώμα της κανονιστικής πράξης, της αξιολόγησης, από την κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση, των τιθεμένων ή συναγομένων από την εξουσιοδοτική διάταξη κριτηρίων, δεν είναι αναγκαία. Πλην όμως, προκειμένου να είναι εφικτός o έλεγχος της εντός των ορίων της εξουσιοδοτικής διάταξης χρήσης της εξουσιοδότησης, πρέπει - από τις προπαρασκευαστικές πράξεις ή και από άλλα στοιχεία του φακέλου - να προκύπτουν τα εκτιμηθέντα από τη Διοίκηση στοιχεία που συνηγορούν υπέρ της έκδοσης της κανονιστικής αποφάσεως, τα οποία είτε αναφέρονται στην εξουσιοδοτική διάταξη είτε είναι σύμφωνα με το πνεύμα και το σκοπό της (Ολ ΣτΕ 2307-2315/2018, ΣτΕ 805/2018 7μ., ΣτΕ 3474-5/2017, 2180/2016, 2309/2015, 1463/2015).

Σύμφωνα με τη σκέψη 10 της απόφασης «… προκειμένου να καθίσταται δυνατός ο έλεγχος της ορθής και σύμφωνης με τους όρους του νόμου χρήσεως της σχετικής εξουσιοδοτήσεως, πρέπει είτε από την ίδια την κανονιστική ρύθμιση είτε από τα στοιχεία που τη συνοδεύουν (τυχόν μελέτες που έχουν συνταχθεί, σχετικές εισηγήσεις αρμοδίων υπηρεσιών, στατιστικά στοιχεία), να προκύπτουν με σαφήνεια τα κριτήρια και οι εκτιμήσεις, στις οποίες στηρίχθηκε ο κανονιστικός νομοθέτης για τη θέσπιση των συγκεκριμένων απαλλαγών. Βάσει των σχετικών στοιχείων πρέπει επίσης να τεκμηριώνεται ότι η πρόβλεψη της απαλλαγής δεν συνιστά αδικαιολόγητη ευνοϊκή μεταχείριση μιας κατηγορίας προσώπων, αλλά η θέσπισή της στηρίχθηκε σε κριτήρια πρόσφορα και αντικειμενικά, η δε ρύθμιση παρουσιάζει εσωτερική συνοχή, υπό την έννοια ότι καταλαμβάνει κατά τον ίδιο τρόπο όλα τα πρόσωπα που τελούν υπό τις αυτές συνθήκες».

Το Δικαστήριο, αφού εκτίμησε τις επιμέρους ρυθμίσεις της προσβαλλόμενης ΥΑ έκρινε ότι «…Ούτε, όμως, από τις ίδιες τις ρυθμίσεις της προσβαλλομένης αποφάσεως ούτε από τυχόν συνοδεύοντα αυτήν στοιχεία προκύπτουν τα κριτήρια και οι εκτιμήσεις, στις οποίες στηρίχθηκε ο κανονιστικός νομοθέτης για τη θέσπιση των συγκεκριμένων απαλλαγών. Εξ άλλου, την έλλειψη των σχετικών στοιχείων δεν μπορούν να αναπληρώσουν τα αναφερόμενα στο … έγγραφο των απόψεων της Διοικήσεως προς το Δικαστήριο. Σε κάθε περίπτωση, οι περιστάσεις, των οποίων γίνεται επίκληση στο εν λόγω έγγραφο, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι τεκμηριώνουν τη ρύθμιση του σχετικού ζητήματος κατά τρόπο συνεπή και συστηματικό. Ειδικότερα, στο ως άνω έγγραφο αναφέρεται ότι «οι απαλλαγές από την καταβολή διοδίων σε κατοίκους του Δήμου Μετσόβου επιβλήθηκαν με δεδομένο το δυσπρόσιτο του εν λόγω Δήμου και την διευκόλυνση των μετακινήσεων των μονίμων κατοίκων από και προς το Διοικητικό Κέντρο της Περιφερειακής Ενότητας (Ιωάννινα) και με δεδομένο ότι η χρήση του εναλλακτικού οδικού δικτύου απαιτεί εξαιρετικά δυσανάλογα μεγαλύτερο χρόνο ενώ ως προς τις λοιπές Περιφερειακές Ενότητες, για τους μονίμους κατοίκους των οποίων θεσπίζονται επίσης απαλλαγές, μνημονεύεται ότι «η εξαίρεσή τους έγινε με γνώμονα ότι αυτές αποτελούν παραμεθόριες περιοχές αγροτικού χαρακτήρα και με χαμηλή οικονομική ανάπτυξη». Τα ανωτέρω όμως, δεν επαρκούν προς δικαιολόγηση της θεσπίσεως των συγκεκριμένων απαλλαγών, δεδομένου ότι: α) το κριτήριο της (μη) ύπαρξης πρόσφορου εναλλακτικού δικτύου, το οποίο λαμβάνεται υπ'όψιν για την απαλλαγή των κατοίκων του Δήμου Μετσόβου, δεν εξετάζεται και ως προς τους κατοίκους των λοιπών ομόρων του δικτύου δήμων της περιοχής, οι οποίοι πραγματοποιούν μετακινήσεις στο ίδιο τμήμα του οδικού δικτύου- επίσης το κριτήριο της διευκόλυνσης της μετάβασης στο διοικητικό κέντρο της Περιφερειακής Ενότητας (δηλαδή, την πόλη των Ιωαννίνων) δεν εφαρμόζεται ενιαίως για τους κατοίκους όλων των δήμων της περιοχής και β) η αόριστη αναφορά στα γενικά χαρακτηριστικά των λοιπών Περιφερειακών Ενοτήτων, για τους μονίμους κατοίκους των οποίων θεσπίζονται οι επίμαχες απαλλαγές - χαρακτηριστικά, τα οποία, άλλωστε, εμφανίζουν και άλλες περιοχές, … και ως προς τις οποίες δεν θεσπίζεται απαλλαγή - δεν συνιστά επαρκή θεμελίωση για τον χαρακτηρισμό ολόκληρης της οικείας Περιφερειακής Ενότητας ως απαλλασσομένης «όμορης του δικτύου περιοχής». Συνεπώς, σύμφωνα με τα προαναφερθέντα, δεν προκύπτουν τα κριτήρια, βάσει των οποίων ο κανονιστικός νομοθέτης άσκησε την αρμοδιότητα που του παρεσχέθη βάσει των σχετικών εξουσιοδοτικών διατάξεων, ώστε να καθίσταται δυνατός ο έλεγχος της σύμφωνης με τους όρους του νόμου χρήσεως της εξουσιοδοτήσεως. Ως εκ τούτου, οι σχετικές ρυθμίσεις της προσβαλλομένης κανονιστικής αποφάσεως δεν έχουν θεσπισθεί νομίμως» (σκ. 11).

Έκρινε, τελικώς, το Συμβούλιο της Επικρατείας, με μειοψηφία, ότι «εφ' όσον ο κανονιστικός νομοθέτης έκανε χρήση της παρασχεθείσης σε αυτόν εξουσιοδοτήσεως, προβαίνοντας στη θέσπιση σχετικής ρυθμίσεως, η οποία, όμως, δεν παρουσιάζει συνεπή και συστηματικό χαρακτήρα, με αποτέλεσμα ο καθορισμός συγκεκριμένων γεωγραφικών περιοχών ως απαλλασσομένων και ο αποκλεισμός άλλων περιοχών από την ευνοϊκή ρύθμιση περί απαλλαγής να μην παρίσταται δικαιολογημένος» (σκ. 12), πρέπει ο κανονιστικός νομοθέτης «επανεξετάζοντας τη ρύθμιση του ζητήματος των απαλλαγών για τους κατοίκους ομόρων του δικτύου περιοχών, να κρίνει, βάσει προσφόρων κριτηρίων εφαρμοζομένων κατά τρόπο ενιαίο και ομοιόμορφο, εάν συντρέχουν οι αυτοί δικαιολογητικοί λόγοι για την θέσπιση απαλλαγής από την υποχρέωση καταβολής διοδίων στους προαναφερθέντες μετωπικούς σταθμούς και ως προς τους κατοίκους της Περιφερειακής Ενότητας Ιωαννίνων».

Με την ως άνω απόφαση το Συμβούλιο της Επικρατείας ανέδειξε την εσωτερική συνοχή της θεσπιζόμενης από την κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση ρύθμισης, σε στοιχείο της νομιμότητας της κανονιστικής διοικητικής πράξης, ως στοιχείο της ορθής και σύμφωνης με τους όρους του νόμου χρήσης της σχετικής εξουσιοδοτήσεως. Έκρινε δε ότι η θεσπιζόμενη ρύθμιση παρουσιάζει εσωτερική συνοχή όταν καταλαμβάνει κατά τον ίδιο τρόπο όλα τα πρόσωπα που τελούν υπό τις αυτές συνθήκες, καθώς και ότι τα στοιχεία, τα κριτήρια και οι εκτιμήσεις, στις οποίες στηρίχθηκε ο κανονιστικός νομοθέτης πρέπει να τεκμηριώνουν την επιλεγείσα ρύθμιση κατά τρόπο συνεπή και συστηματικό.