Αντισυνταγματική η περικοπή των επιδομάτων εορτών και αδείας (ΣτΕ 2626/2018)

Με την υπ'αριθμ. 2626/2018 απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας (Στ΄τμήμα) κρίθηκε αντισυνταγματική η περικοπή των επιδομάτων εορτών και καλοκαιρινής άδειας, με την υπόθεση να παραπέμπεται στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου.

Μεταξύ άλλων στην απόφαση αναφέρεται ότι οι εν λόγω περικοπές που έλαβαν χώρα με το Νόμο 4093/2012 (γνωστό ως "Δεύτερο Μνημόνιο"), αντίκεινται στα άρθρα 25 παρ. 1 και 4 παρ. 5 του Συντάγματος και τις απορρέουσες από αυτά αρχές της ισότητας και της αναλογικότητας.

Απόσπασμα της απόφασης που δημοσιεύει το ddikastes.gr:

«Eπειδή, στη συνέχεια και προς εφαρμογή του εγκριθέντος με το ν. 4046/2012 δεύτερου Μνημονίου Συνεννόησης, δημοσιεύθηκε ο ν. 4093/2012, με τις διατάξεις του οποίου ο νομοθέτης, αφού διαπίστωσε ότι η οικονομική ύφεση συνεχίζεται και ότι η Χώρα εξακολουθεί να έχει συνεχή προβλήματα με τη φορολογική «συμμόρφωση», την είσπραξη ληξιπρόθεσμων οφειλών προς το Κράτος και την προώθηση των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων, αποφάσισε να λάβει και πάλι, μεταξύ άλλων, ως άμεσο μέτρο για την αντιμετώπιση της παρατεταμένης οικονομικής και δημοσιονομικής κρίσης, την περαιτέρω μείωση των αποδοχών των μισθοδοτουμένων από το Δημόσιο, στο πλαίσιο δε αυτό, με την επίμαχη διάταξη της περίπτωσης 1 της υποπαραγράφου Γ.1 της παραγράφου Γ του άρθρου πρώτου του εν λόγω ν. 4093/2012 καταργήθηκαν πλήρως, από 1.1.2013, τα επιδόματα εορτών και αδείας για όλους τους λειτουργούς και υπαλλήλους που αμείβονται από το δημόσιο ταμείο.

Και ναι μεν, κατά τα ανωτέρω εκτεθέντα, ο νομοθέτης, εκτιμώντας τις εκάστοτε κρατούσες οικονομικές και κοινωνικές συνθήκες, δύναται να προβεί σε μείωση του βασικού μισθού ή και των επιδομάτων των δημοσίων λειτουργών και υπαλλήλων, δοθέντος μάλιστα ότι από καμία συνταγματική διάταξη ή αρχή δεν κατοχυρώνεται δικαίωμα σε αποδοχές συγκεκριμένου ύψους, εν προκειμένω δε, σύμφωνα και με τα εκτιθέμενα στη σκέψη 8, ο διακηρυσσόμενος ως άνω σκοπός της περιστολής των δημοσιονομικών δαπανών αποτελεί πράγματι σκοπό δημοσίου συμφέροντος, ο οποίος μπορεί να δικαιολογήσει, καταρχήν, τη λήψη μέτρων περικοπής των καταβαλλόμενων από το Δημόσιο αποδοχών.

Με την επίμαχη, όμως, διάταξη επιχειρείται νέα, για πολλοστή φορά, περικοπή των αποδοχών της ίδιας ομάδας θιγομένων, ειδικότερα δε, θεσπίζεται πλέον, με αυτήν, κατάργηση – και όχι απλώς περαιτέρω μείωση – ενός διακριτού τμήματος των καταβαλλόμενων συνολικών ετήσιων αποδοχών (βλ. σχετικώς ανωτέρω άρθρα 14 και 16 ν. 4024/2011), το οποίο παγίως, με διαδοχικούς νόμους, εχορηγείτο στο σύνολο των υπαλλήλων του ευρύτερου δημόσιου τομέα, ανεξαρτήτως ειδικότητας και φορέα, δοθέντος ότι, πράγματι, τα επίδικα επιδόματα εορτών και αδείας συνδέονταν, από τη φύση τους και ενόψει του νομοθετικού λόγου της θέσπισής τους, με τις αυξημένες ανάγκες που ανακύπτουν κατά τις εορταστικές περιόδους και κατά την περίοδο των θερινών διακοπών, οι ανάγκες δε αυτές συντρέχουν για όλους τους υπαλλήλους ανεξάρτητα από το μισθό καθενός από αυτούς (βλ. ΣτΕ Ολομ. 668/2012, σκ.40, 1283/2012, σκ. 34). Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω στοιχείων (αιφνίδια ανατροπή, εν μέρει, του ισχύοντος μισθολογικού καθεστώτος της ίδιας κατηγορίας πολιτών – υπαλλήλων εν γένει του Δημοσίου), ο νομοθέτης δεν εδικαιολογείτο πλέον να προχωρήσει στην υιοθέτηση του επίμαχου καταργητικού μέτρου, χωρίς να έχει προηγουμένως εκτιμήσει, κατά πρώτον, την προσφορότητα του μέτρου αυτού, ενόψει και της διαπίστωσής του ότι τα αντίστοιχα μέτρα που είχε λάβει έως τότε (μειώσεις μισθών και συντάξεων) δεν είχαν αποδώσει τα αναμενόμενα και ότι η οικονομική ύφεση είχε ενταθεί με ρυθμούς που είχαν ανατρέψει τις αρχικές προβλέψεις. Όφειλε δε, περαιτέρω, ο νομοθέτης, αποφαινόμενος τεκμηριωμένα και για την αναγκαιότητα του ίδιου ως άνω μέτρου, να εξετάσει την ύπαρξη τυχόν εναλλακτικών επιλογών και να συγκρίνει τα πλεονεκτήματα και τα μειονεκτήματα της καθεμιάς για τον επιδιωκόμενο δημόσιο σκοπό της δημοσιονομικής προσαρμογής, καθώς και αν οι επιπτώσεις της συγκεκριμένης περικοπής αποδοχών στο βιοτικό επίπεδο των θιγομένων, αθροιζόμενες με τις επιπτώσεις από τα ήδη ληφθέντα γενικά μέτρα αντιμετώπισης της κρίσης (όπως οι αλλεπάλληλες, κατά τα προεκτεθέντα, φορολογικές επιβαρύνσεις) και συνδυαζόμενες με τις ευρύτερες κοινωνικοοικονομικές συνθήκες της διανυόμενης έκτακτης περιόδου (κόστος αγαθών και υπηρεσιών, ανεργία, έκταση και περιεχόμενο δανειοληπτικών υποχρεώσεων κ.λπ.), οδηγούν σε ανεπίτρεπτη μείωση του επιπέδου ζωής των υπαλλήλων κάτω του κατά το άρθρο 2 παρ.1 του Συντάγματος επιπέδου αξιοπρεπούς διαβίωσης (πρβλ. ΣτΕ Ολομ. 2287-2288/2015). Όμως, ούτε από τις προπαρασκευαστικές εργασίες ψήφισης του ν. 4093/2012 ούτε από το κείμενο του εγκριθέντος με το νόμο αυτόν Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής Στρατηγικής 2013-2016 ούτε, τέλος, από το κείμενο του εγκριθέντος με το ν. 4046/2012 Μνημονίου Συνεννόησης προκύπτει ότι, κατά τη θέσπιση της πλήρους κατάργησης των επιδομάτων εορτών και αδείας των εν γένει υπαλλήλων του Δημοσίου με την επίμαχη διάταξη του ν. 4093/2012 (περίπτ. 1 υποπαραγρ. Γ.1 παραγρ. Γ άρθρου πρώτου) ελήφθησαν υπόψη, πέραν του προαναφερθέντος καθαρώς αριθμητικού και, ως εκ τούτου, προδήλως απρόσφορου κριτηρίου, της επίτευξης δηλαδή συγκεκριμένης μεσοσταθμικής μείωσης του μισθολογικού κόστους του Δημοσίου (431.000.000 ευρώ, για την περίοδο 2013 – 2016), τα παρατεθέντα αμέσως ανωτέρω στοιχεία, μεταξύ των οποίων, ειδικότερα, και εάν οι αποδοχές των υπαλλήλων του Δημοσίου παραμένουν, και μετά τη νέα, σοβαρή μείωση, επαρκείς για την αντιμετώπιση του κόστους αξιοπρεπούς διαβίωσής τους και ανάλογες της αποστολής τους ως οργάνων που εκφράζουν τη βούληση του Κράτους (βλ. σχετικώς άρθρο 103 παρ. 1 του Συντάγματος).

Περαιτέρω, με τα δεδομένα που ίσχυαν κατά το χρόνο δημοσίευσης του ν. 4093/2012, οι επελθούσες με το νόμο αυτόν συγκεκριμένες μειώσεις των αποδοχών των δημοσίων υπαλλήλων, τις οποίες (μειώσεις) συνεπάγεται η πλήρης κατάργηση των επιδομάτων εορτών και αδείας και οι οποίες θεσπίσθηκαν αποκλειστικά με βάση το ανωτέρω καθαρώς αριθμητικό κριτήριο, συνυπολογιζόμενες με τις προηγούμενες μειώσεις που, κατά τα εκτιθέμενα στη σκέψη 16, επιβλήθηκαν διαδοχικά επί των πάσης φύσεως αποδοχών και επιδομάτων τους, καθώς και με άλλες μειώσεις του εισοδήματός τους βάσει παράπλευρων νομοθετημάτων της περιόδου της κρίσης κατά τα άνω (επιβολή ειδικής εισφοράς αλληλεγγύης με το άρθρο 29 του ν. 3986/2011, επιβολή ειδικής εισφοράς αλληλεγγύης για την καταπολέμηση της ανεργίας με το άρθρο 38 παρ. 2 περίπτ. α΄ του ν. 3986/2011, επιβολή ειδικής εισφοράς υπέρ του Τ.Π.Δ.Υ. με το άρθρο 38 παρ. 2 περίπτ. β΄ του ίδιου ν. 3986/2011 και αλλεπάλληλες φορολογικές επιβαρύνσεις), υπερβαίνουν, λόγω του σωρευτικού τους αποτελέσματος και της έκτασής τους, το όριο που θέτουν οι συνταγματικές αρχές της αναλογικότητας και της ισότητας στα δημόσια βάρη, δεδομένης, άλλωστε, και της χρονίζουσας αδυναμίας προώθησης των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων και είσπραξης των ληξιπρόθεσμων φορολογικών οφειλών που αποτέλεσαν, κατά τα προεκτεθέντα, έναν από τους λόγους για τους οποίους κρίθηκαν και πάλι αναγκαίες, μεταξύ άλλων, οι νέες μειώσεις στις αποδοχές των λειτουργών και υπαλλήλων του Δημοσίου, που επήλθαν με την επίμαχη πλήρη κατάργηση των επιδομάτων εορτών και αδείας (πρβλ. ΣτΕ Ολομ. 481, 431/2018, 4741/2014, 2192-2196/2014).

Κατόπιν των ανωτέρω, οι λόγοι δημοσίου συμφέροντος που επικαλέσθηκε το αναιρεσείον Δημόσιο προς δικαιολόγηση της επίμαχης περικοπής του ν. 4093/2012, οι οποίοι συνίστανται στην επίτευξη των στόχων του μεσοπρόθεσμου προγράμματος, στην εκπλήρωση, δηλαδή, των προϋποθέσεων που τίθενται, υπό μορφή προαπαιτουμένων, για τη συνέχιση της χρηματοδότησης του προγράμματος δημοσιονομικής προσαρμογής της Χώρας, δεν αρκούν, κατά τα ήδη εκτεθέντα, για να καταστήσουν συνταγματικά ανεκτές τις συγκεκριμένες περικοπές.

Και τούτο, ανεξαρτήτως του ότι το επίμαχο καταργητικό μέτρο ψηφίσθηκε όταν είχε πλέον παρέλθει διετία από τον πρώτο αιφνιδιασμό της οικονομικής κρίσης και αφού εν τω μεταξύ είχαν σχεδιασθεί και ληφθεί τα βασικά μέτρα για την αντιμετώπισή της (πρβλ. ΣτΕ Ολομ. 2287, 2288/2015, πρβλ. και Ολομ. 2192 – 2196/2014). Περαιτέρω, οι περικοπές αυτές δεν μπορούν να δικαιολογηθούν ειδικότερα ούτε εκ του λόγου ότι αποτελούν τμήμα ενός ευρύτερου προγράμματος δημοσιονομικής προσαρμογής που περιέχει δέσμη μέτρων για την ανάκαμψη της ελληνικής οικονομίας και την εξυγίανση των δημόσιων οικονομικών, διότι, σύμφωνα και με τα ανωτέρω γενόμενα δεκτά, η προϋπόθεση αυτή αποτελεί αναγκαίο όχι όμως και επαρκή όρο για τη συνταγματικότητα των εν λόγων περικοπών (βλ. ΣτΕ Ολομ. 2192-2196/2014).

Εξάλλου, η συνταγματικότητα του καταργητικού αυτού μέτρου δεν μπορεί να στηριχθεί ούτε στη μεγαλύτερη της αναμενομένης ύφεση της ελληνικής οικονομίας, η οποία κατέστησε μεν επιβεβλημένη τη λήψη νέων μέτρων, όχι όμως και αναγκαίως την εκ νέου περιστολή του μισθολογικού κόστους του Δημοσίου, ούτε στην αυξημένη αποτελεσματικότητα των εν λόγω μέτρων, η οποία, ωστόσο, δεν μπορεί να δικαιολογήσει την κατ' επανάληψη επιβάρυνση των ίδιων προσώπων (βλ. ειδικώς ΣτΕ Ολομ. 2192-2196/2014). Κατ' ακολουθία των ανωτέρω, το Τμήμα άγεται κατά πλειοψηφία στην κρίση ότι η διάταξη της περίπτωσης 1 της υποπαραγράφου Γ.1 της παραγράφου Γ του άρθρου πρώτου του ν. 4093/2012, με την οποία καταργήθηκαν από 1.1.2013 τα επιδόματα εορτών Χριστουγέννων και Πάσχα και αδείας για λειτουργούς και υπαλλήλους του Δημοσίου και στρατιωτικούς, κατά το μέρος που η κατάργηση αυτή αφορά ειδικώς τους δικαστικούς υπαλλήλους, όπως οι ενάγοντες, αντίκειται στα άρθρα 25 παρ.1 και 4 παρ. 5 του Συντάγματος και τις απορρέουσες από αυτά αρχές της αναλογικότητας και της ισότητας στα δημόσια βάρη. Mειοψήφησε ο Σύμβουλος Ιω. Σπερελάκης, ο οποίος διατύπωσε την ακόλουθη γνώμη: Σύμφωνα και με τα εκτιθέμενα στη σκέψη 13, από καμία συνταγματική διάταξη ή συνταγματική αρχή δεν κωλύεται, καταρχήν, ο νομοθέτης, εκτιμώντας τις εκάστοτε συνθήκες και λαμβάνοντας υπόψη τη δημοσιονομική κατάσταση της Χώρας, να προβαίνει σε αναμόρφωση του μισθολογίου των δημοσίων λειτουργών και υπαλλήλων, εισάγοντας νέες ρυθμίσεις, οι οποίες υπόκεινται σε οριακό, μόνο, δικαστικό έλεγχο. Δύναται, επομένως, ο νομοθέτης, για λόγους που αυτός εκτιμά και η κατ' ουσίαν αξιολόγηση των οποίων δεν υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο, να θεσπίσει μέτρα περιστολής των δημόσιων δαπανών που συνεπάγονται σοβαρή οικονομική επιβάρυνση μεγάλων κατηγοριών του πληθυσμού και, ιδίως, όσων λαμβάνουν μισθό ή σύνταξη από το δημόσιο ταμείο, λόγω της ανάγκης άμεσης εφαρμογής και αποτελεσματικότητας των επιβαλλόμενων σε βάρος τους μέτρων για τον περιορισμό του δημόσιου ελλείμματος.

Στις περιπτώσεις δε αυτές, το επίπεδο αξιοπρεπούς διαβίωσης δεν προσδιορίζεται με βάση τις προηγούμενες αποδοχές των δημοσίων λειτουργών ή υπαλλήλων ή κάθε συγκεκριμένης κατηγορίας εξ αυτών, αλλά με βάση τις γενικότερα επικρατούσες συνθήκες και σε συνάρτηση με το επίπεδο διαβίωσης του πληθυσμού της Χώρας εν γένει. Εν προκειμένω, με την επίμαχη διάταξη του ν. 4093/2012 ο νομοθέτης προέβη στην πλήρη κατάργηση των επιδομάτων εορτών και αδείας για τους λειτουργούς και υπαλλήλους του Δημοσίου και του ευρύτερου δημόσιου τομέα και για τους στρατιωτικούς, ως άμεσο μέτρο για την αντιμετώπιση της, κατά την εκτίμησή του, συνεχιζόμενης οικονομικής και δημοσιονομικής κρίσης, το μέτρο δε αυτό αποτελεί τμήμα ενός ευρύτερου προγράμματος δημοσιονομικής προσαρμογής και προώθησης διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων της ελληνικής οικονομίας, το οποίο αποσκοπεί τόσο στην κάλυψη των άμεσων οικονομικών αναγκών της Χώρας όσο και στη βελτίωση της μελλοντικής δημοσιονομικής κατάστασής της (βλ. σχετικές αναφορές στο εγκριθέν με το ν. 4046/2012 Μνημόνιο Οικονομικής και Χρηματοπιστωτικής Πολιτικής καθώς και στην αιτιολογική έκθεση του Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής Στρατηγικής 2013-2016), δηλαδή στην εξυπηρέτηση σκοπών, που συνιστούν σοβαρούς λόγους δημοσίου συμφέροντος, δυνάμενους να δικαιολογήσουν, καταρχήν, τη λήψη μέτρων περιστολής μισθολογικών δαπανών του Δημοσίου (πρβλ. ΣτΕ Ολομ. 3372, 3373/2015, 3404-3406/2014, 3177/2014, 1286/2012, σκ. 16, 668/2012, σκ. 35). Με τα χαρακτηριστικά αυτά, το επίμαχο μέτρο της κατάργησης των επιδομάτων εορτών και αδείας, το οποίο, λόγω της φύσης του, συμβάλλει άμεσα στην περιστολή των δημόσιων δαπανών, δεν παρίσταται απρόσφορο, και μάλιστα προδήλως, για την επίτευξη των επιδιωκόμενων ως άνω σκοπών, ούτε μπορεί να θεωρηθεί ότι δεν ήταν αναγκαίο, λαμβανομένου, άλλωστε, υπόψη ότι η εκτίμηση του νομοθέτη ως προς τα ληπτέα μέτρα για την αντιμετώπιση της διαπιστωθείσης από αυτόν κρίσιμης κατάστασης υπόκειται, κατά τα ανωτέρω, σε οριακό δικαστικό έλεγχο (πρβλ. ΣτΕ Ολομ. 3372, 3373/2015, 3404-3406/2014, 3177/2014, 1286/2012, σκ. 16, 668/2012, σκ. 35). Τυχόν δε ύπαρξη εναλλακτικών λύσεων για το νομοθέτη δεν καθιστά από μόνη της μη αιτιολογημένη την επίδικη ρύθμιση, ούτε, άλλωστε, υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο η συγκεκριμένη επιλογή, αν, δηλαδή, ο νομοθέτης επέλεξε τον καλύτερο τρόπο χειρισμού του προβλήματος ή αν έπρεπε να είχε ασκήσει διαφορετικά την εξουσία του (πρβλ. Ε.Δ.Δ.Α. Κουφάκη και ΑΔΕΔΥ κατά Ελλάδος, της 7.5.2013, σκ. 48). Εξάλλου, ενόψει της κατά τα άνω φύσης των επιδομάτων εορτών και αδείας και του λόγου της θέσπισής τους καθώς και του ύψους, στο οποίο είχαν διαμορφωθεί κατά το χρόνο της κατάργησής τους (επίδομα Χριστουγέννων: 500 ευρώ, επιδόματα Πάσχα και αδείας: 250 ευρώ το καθένα), δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι μόνη η επίμαχη κατάργηση στερείται, προδήλως, εύλογης βάσης, ούτε ότι η επερχόμενη με αυτήν μείωση των συνολικών αποδοχών θέτει σε διακινδύνευση την αξιοπρεπή διαβίωση των υπαλλήλων (πρβλ. ΣτΕ Ολομ. 3404-3406/2014, 3177/2014, πρβλ. και Ε.Δ.Δ.Α. Κουφάκη και ΑΔΕΔΥ κατά Ελλάδος, της 7.5.2013, σκέψεις 31, 45 και 46), ενόψει, μάλιστα, των σημερινών εν γένει οικονομικών συνθηκών της Χώρας.

Κατόπιν των ανωτέρω στοιχείων, δεν παραβιάσθηκε η δίκαιη ισορροπία μεταξύ των απαιτήσεων του γενικού συμφέροντος και της προστασίας των δικαιωμάτων των αναιρεσίβλητων δικαστικών υπαλλήλων και, συνεπώς, κατά τη μειοψηφήσασα γνώμη, η επίμαχη διάταξη της περίπτωσης 1 της υποπαραγράφου Γ.1 της παραγράφου Γ του άρθρου πρώτου του ν. 4093/2012 δεν αντίκειται στο άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ.Δ.Α., ούτε στην κατοχυρωμένη από το άρθρο 25 παρ.1 εδάφ. δ΄ του Συντάγματος αρχή της αναλογικότητας, αλλ’ ούτε και στο εγγυώμενο την ιδιοκτησία άρθρο 17 του Συντάγματος, ανεξαρτήτως αν η ιδιοκτησία κατά το εν λόγω άρθρο έχει ή όχι την αυτή έννοια με την κατά το άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου περιουσία, εφόσον δεν κατοχυρώνεται, κατά τα ανωτέρω, από καμία συνταγματική ή άλλη διάταξη δικαίωμα ορισμένου ύψους αποδοχών και δεν αποκλείεται, καταρχήν, η διαφοροποίηση αυτών ανάλογα με τις συντρέχουσες εκάστοτε συνθήκες (πρβλ. ΣτΕ Ολομ. 3404-3406/2014, 3177/2014, 1286/2012, σκ. 16, 668/2012, σκ. 35 κ.ά.).

Επιπλέον, η ανωτέρω διάταξη δεν αντίκειται ούτε στο άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγματος (που ορίζει ότι οι Έλληνες πολίτες συνεισφέρουν χωρίς διακρίσεις στα δημόσια βάρη ανάλογα με τις δυνάμεις τους), αλλ’ ούτε και στο άρθρο 25 παρ. 4 αυτού (που ορίζει ότι το Κράτος δικαιούται να αξιώνει από όλους τους πολίτες την εκπλήρωση του χρέους της εθνικής και κοινωνικής αλληλεγγύης), δοθέντος ότι ο νομοθέτης αποφάσισε, με τη διάταξη αυτή, την κατάργηση των επιδομάτων εορτών και αδείας για όλους τους υπαλλήλους του Δημοσίου και του ευρύτερου δημόσιου τομέα και τους στρατιωτικούς, συμπεριλαμβανομένων και όλων των κατηγοριών των μισθοδοτούμενων βάσει «ειδικών μισθολογίων» λειτουργών και υπαλλήλων (βλ. σχετικώς ΣτΕ Ολομ. 481, 431/2018, 4741/2014), το ίδιο δε μέτρο της κατάργησης από 1.1.2013 των επιδομάτων αυτών προβλέφθηκε, με τον εν λόγω ν. 4093/2012, και για τους συνταξιούχους  του Δημοσίου (άρθρο πρώτο παρ. Β υποπαρ. Β.4).».

Δείτε ολόκληρη την απόφαση στο ddikastes.gr