Airbnb: Η πολεοδομική αντιμετώπιση και το μέλλον των βραχυχρόνιων μισθώσεων στην Ελλάδα

Η πλατφόρμα του Airbnb έφτασε το έτος 2014 να αποτελεί τον μεγαλύτερο προμηθευτή καταλυμάτων στον κόσμο, δημιουργώντας ευκαιρίες αλλά προκαλώντας ταυτόχρονα προβληματισμούς.

Παρά τα σημαντικά οικονομικά οφέλη,  η ταχύτατη αύξηση των κρατήσεων βραχυχρόνιας μίσθωσης προκαλεί αρκετές εντάσεις, ιδίως στα κέντρα των πόλεων και σε γειτονιές που έχουν κορεσθεί.

Φαίνεται πως βρισκόμαστε στο στάδιο μιας εύθραυστης ισορροπίας, η οποία πολεοδομικά δεν αυτορυθμίζεται, αλλά προϋποθέτει να δοθεί καταρχάς απάντηση στο ερώτημα από την Πολιτεία, της κατάταξης της βραχυχρόνιας μίσθωσης, όπως του Airbnb, σε μια ειδική πολεοδομική λειτουργία: της κατοικίας ή του τουρισμού αναψυχής.

Με αφορμή την κυκλοφορία του βιβλίου "Airbnb - Η πολεοδομική αντιμετώπιση"  από τις Εκδόσεις Σάκκουλα ΑΕ, συζητήσαμε με τον Δικηγόρο και Καθηγητή της Σχολής Πολιτικών Μηχανικών του Ε.Μ.Π., κ. Δημήτρη Μέλισσα*, σχετικά με το παρόν και το μέλλον των βραχυπρόθεσμων μισθώσεων.

Στο βιβλίο σας πραγματεύεστε την έννοια της κατοικίας. Θέλετε να μας μιλήσετε για τα χαρακτηριστικά που τη συνθέτουν από πολεοδομική σκοπιά;

Κάθε χρήση γης αποτελείται από μια ενότητα επιτρεπτών δραστηριοτήτων που συνθέτουν τον πυρήνα της. Έτσι η κατοικία συνυπάρχει νόμιμα, σύμφωνα με τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, με το γραφείο του δικηγόρου, του γιατρού, του αρχιτέκτονα, του πολεοδόμου, που σήμερα πλέον γίνεται κατοικία για τηλεργασία, αύριο κατοικία για ψηφιακούς νομάδες.

Οι παραπάνω αλλαγές δεν επηρεάζουν τον πυρήνα της κατοικίας στον βαθμό που υφίσταται είτε ως κατοικία-γραφείο με τηλεργασία είτε ως χώρος εγκατάστασης ψηφιακού νομά, και πληρούνται τα χαρακτηριστικά της. Ποια είναι τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της κατοικίας;

Παρά την απειρία των τυπολογικών, εννοιολογικών διαφοροποιήσεων για την κατοικία συγκροτείται από τη νομολογία και τη θεωρία ένα τετράπτυχο παραμέτρων που συντίθεται από:

α) την αδιάλειπτη λειτουργία ενός συγκεκριμένου χώρου σε μόνιμη διαμονή ως οικιακή,

β) ένα οικιακό κοινωνικό περιβάλλον,

γ) την ιδιαίτερη αυτόνομη διαμόρφωση του νοικοκυριού και

δ) τον εκούσιο χαρακτήρα της διαμονής.

Έτσι, ενώ στο τουριστικό κατάλυμα κύριο χαρακτηριστικό γνώρισμά του είναι η προσωρινή, χρονικά προσδιορισμενη εκ των προτέρων κάθε φορά, παραμονή του ενοίκου σε αυτό, η δε διαμονή στην κατοικία συσχετίζεται με την αόριστη ή περιορισμένης χρονικής διάρκειας παραμονή του κυρίου ή μισθωτή σε αυτήν.

Περαιτέρω η διαβίωση νοείται ως το σύνολο των συνθηκών που ζει κάποιος σ’ ένα συγκεκριμένο κτίριο με τον χώρο του που τον περιβάλλει, που οριοθετεί την ιδιωτική του σφαίρα στον χώρο και δημιουργεί έναν ιδιαίτερο δεσμό, μια οικειότητα.

Στη συνέχεια, καθοριστική παράμετρο για την εννοιολογική αποσαφήνιση της μόνιμης ή συνήθους κατοικίας συνιστά ο στενότερος σύνδεσμος που αναπτύσσει ο κύριος ή ο μισθωτής (κάτοχος) της κατοικίας με επίκεντρο αυτήν. Υπό αυτήν την εκδοχή, η μονιμότητα αξιολογείται κάθε φορά υπό το πρίσμα των νομικών και πραγματικών συνθηκών του κοινωνικού περιβάλλοντος του χώρου, όπου ζει και ασκεί το κύριο μέρος των δραστηριοτήτων του ο κάτοχος ή ο κύριος της κατοικίας.

Με αφετηρία τις παραπάνω σκέψεις μπορεί να διατυπωθεί η θέση, ότι μόνιμη διαμονή είναι εκείνη που λαμβάνει χώρα στον τόπο στον οποίο βρίσκεται στην πραγματικότητα το σύνηθες κέντρο της ζωής του κατοίκου, λαμβανομένου υπόψη του οικογενειακού και οικιακού κοινωνικού περιβάλλοντος.

Κατόπιν, οικειότητα διαμορφώνεται με την επανάληψη καθημερινών πρακτικών, προσωπικών σχέσεων και επαφών μεταξύ των ενοίκων ενός κτιρίου ή ενός χώρου, όπως η γειτονιά. Οι κανονικότητες αυτές αποτυπώνονται σε απλές συναναστροφές, σε ανταλλαγή εθιμοτυπικών συμπεριφορών, όπως για παράδειγμα τυποποιημένοι ή μη χαιρετισμοί και παροχή αμοιβαίας βοήθειας, καθώς και σε μικρής έκτασης εξυπηρετήσεις μεταξύ των γειτόνων ή των ενοίκων ενός κτιρίου. Εκτός της δυνατότητας της ορισμένης ή απεριόριστης χρονικής διάρκειας της παραμονής, θεμελιώδες χαρακτηριστικό γνώρισμα της κατοικίας είναι και η αυτόνομη διαμόρφωση και συντήρηση του νοικοκυριού. Ως αυτονομία της συντήρησης και διαμόρφωσης του νοικοκυριού νοείται:

α) η ανεμπόδιστη εξατομικευμένη τροφοδοσία του κάθε νοικοκυριού που λειτουργεί και έχει επίκεντρο την κύρια κατοικία,

β) η αυτοτέλεια – αυτονομία των εγκαταστάσεων και όλων των αντικειμένων που συναπαρτίζουν το νοικοκυριό, όπως κατ' ελάχιστον κουζίνα και τουαλέτα ανεξαρτήτως μεγέθους. Καθοριστικό κριτήριο είναι η πρωτοβουλία για την αγορά όλων αντικειμένων που συναπαρτίζουν ένα νοικοκυριό· και

γ) κυρίως η αυτόνομη οργάνωση όλων των περιεχομένων υπηρεσιών σε μία κατοικία. Ευνόητο είναι ότι ο αυτοτελής και ανεξάρτητος εξοπλισμός ενός νοικοκυριού δικαιολογεί την ύπαρξή του εξαιτίας της μεγάλης χρονικής διάρκειας παραμονής του κυρίου ή κατόχου σε ένα διαμέρισμα. Σε διαφορετική περίπτωση, αντιλαμβάνεται κανείς ότι θα ήταν ασύμφορος οικονομικά για τον εκάστοτε χρήστη του διαμερίσματος η αγορά του οικιακού εξοπλισμού.

Αντίστροφα από τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της μακροχρόνιας παραμονής είναι ότι παρέχεται στον κύριο ενός διαμερίσματος ο αυτοτελής και ανεξάρτητος σχεδιασμός της διαμόρφωσης του οικιακού εξοπλισμού.

Έτσι η αυτόνομη οργάνωση συνίσταται στην ανάληψη της πρωτοβουλίας από τον κύριο, συγκύριο ή νομέα-κάτοχο της κατοικίας για τη λειτουργική διαχείριση και αξιοποίησή της. Περιλαμβάνει τον συνεχή εφοδιασμό με την πλήρη οικοσκευή μέχρι τη συντήρησή της. Η απομάκρυνση του οικιακού εξοπλισμού συνιστά την αποξένωση του ενοίκου από την κατοικία του και όχι η μακράς διάρκειας απουσία του από αυτήν.

Τέλος, ο εκούσιος χαρακτήρας της διαμονής νοείται σε αντιδιαστολή με τη μεταφορά οικογενειών ή μεμονωμένων προσώπων σε έναν εκ των προτέρων καθορισμένο χώρο με άλλους ανθρώπους που τους συνδέει μια κοινή ιδιότητα ή νομικό καθεστώς. Χαρακτηριστικά παραδείγματα αποτελούν: α) τα Κέντρα Υποδοχής και Ταυτοποίησης (Κ.Υ.Τ.), β) οι Ελεγχόμενες Δομές Προσωρινής Φιλοξενίας αιτούντων άσυλο και γ) οι Κλειστές Ελεγχόμενες Δομές (Κ.Ε.Δ.).

Στο βιβλίο σας αναφέρεστε σε «υπερτουρισμό» σε αναφορά με τη βραχυχρόνια μίσθωση και στο πρόβλημα που δημιουργεί στα κέντρα των μεγάλων ελληνικών πόλεων. Μπορείτε να μας αναλύσετε τις σκέψεις σας ως προς τα προβλήματα που δημιουργούνται;

Στον δήμο της Αθήνας, που καταλαμβάνει έκταση 38,96 τ.χλμ. και έχει πληθυσμό 637.798, με πυκνότητα αστικού ιστού 7.500 κατοίκων ανά τ.χλμ., σύμφωνα με την απογραφή του 2021, υπάρχουν 11.321 διαθέσιμα καταλύματα μέσω της πλατφόρμας Airbnb, εκ των οποίων το 88% αφορούν ολόκληρα διαμερίσματα ή κατοικίες.

Τα στοιχεία αυτά καταδεικνύουν τη σαφώς μεγαλύτερη πίεση που υφίσταται ο οικιστικός ιστός της Αθήνας σε σύγκριση με άλλες μητροπόλεις, όπως το Βερολίνο (όπου σε 891,7 τ.χλμ. κατοικούν 3.677.472 πολίτες, με πυκνότητα αστικού ιστού 4.123 κατοίκων ανά τ.χλμ. και υπάρχουν 16.416 διαθέσιμα καταλύματα μέσω της πλατφόρμας Airbnb, εκ των οποίων το 59% αφορούν ολόκληρα διαμερίσματα ή κατοικίες) ή τη Μαδρίτη (όπου σε 604.31 τ.χλμ. κατοικούν 3.223.334 πολίτες, με πυκνότητα αστικού ιστού 5.300 κατοίκων και υπάρχουν 19.446 διαθέσιμα καταλύματα μέσω της πλατφόρμας Airbnb, το 61% των οποίων αφορούν ολόκληρα διαμερίσματα ή κατοικίες).

Στη συνέχεια από την πολύ πρόσφατη μελέτη που εκπόνησε το Ινστιτούτο Τουριστικών Ερευνών και Προβλέψεων (ΙΤΕΠ) με τίτλο: «Η φέρουσα ικανότητα τουριστικής ανάπτυξης στην περιοχή της Αθήνας» προκύπτει ότι οι κλίνες βραχυχρόνιας μίσθωσης στην Αθήνα έχουν σχεδόν πενταπλασιαστεί. Ειδικότερα, τον Σεπτέμβριο του 2022 λειτουργούσαν 12.165 καταλύματα τύπου Airbnb στην περιοχή της Αθήνας, αριθμός που αποτελεί ρεκόρ, ενώ, αντίστοιχα, τον Ιούλιο του 2015 λειτουργούσαν μόλις 2.116, με την αύξηση των καταλυμάτων που διατίθενται στο πλαίσιο της οικονομίας του διαμοιρασμού να διαμορφώνεται στο 475% από τον Ιούλιο του 2015 μέχρι τον Σεπτέμβριο του 2022.

Από τα παραπάνω αριθμητικά δεδομένα, προκύπτει με σαφήνεια η βεβαρυμμένη κατάσταση στην Αθήνα αναφορικά με τις βραχυχρόνιες μισθώσεις.  

Θα πρέπει να προστεθεί η υπερσυγκέντρωση των τουριστικών καταλυμάτων βραχυχρόνιας μίσθωσης σε μία μικρή γεωγραφικά και διοικητικά περιοχή του μητροπολιτικού κέντρου της Αθήνας, δηλαδή στο κέντρο και πέριξ αυτού (Πλάκα, Κουκάκι, Παγκράτι, Κυψέλη κ.ά.), όπου διαμένει ένα μεγάλο μέρος των πολιτών της ευρύτερης Αθήνας. Η προφανής δυσαναλογία ανάμεσα στη γεωγραφική έκταση, τον πληθυσμό και τα διαθέσιμα καταλύματα καθιστά τον δήμο Αθηναίων μία ιδιαίτερη περίπτωση για τις βραχυχρόνιες μισθώσεις.

Κοινό σημείο αναφορικά με την κατάσταση στην αγορά και ενοικίαση κατοικιών στις ευρωπαϊκές πόλεις, όπου οι πλατφόρμες βραχυχρόνιας μίσθωσης έχουν έντονη παρουσία, είναι η αύξηση των ενοικίων στις περιοχές όπου παρατηρείται πυκνή συγκέντρωση βραχυχρόνιων μισθώσεων. Παράλληλα, παρατηρείται μείωση των διαθέσιμων οικημάτων προς μακροχρόνια ενοικίαση.

Τα όποια ζητήματα περιορίζονται κατά τη γνώμη σας στις μεγάλες πόλεις ή η βραχυχρόνια μίσθωση επηρεάζει και άλλες περιοχές –ακόμη και τουριστικές–, όπως π.χ. τα ελληνικά νησιά;

Οι ιδιοκτήτες διαμερισμάτων και κατοικιών στα νησιά ή σε τουριστικούς προορισμούς στο παράκτιο κυρίως μέτωπο της ηπειρωτικής Ελλάδος από την έναρξη της τουριστικής περιόδου, δηλαδή πριν από το Πάσχα, μισθώνουν βραχυχρόνια τα ακίνητά τους στους τουρίστες και ως εκ τούτου οι δημόσιοι υπάλληλοι, οι φοιτητές και οι εποχιακοί εργαζόμενοι βρίσκονται σε αδυναμία εξεύρεσης στέγης και η παραμονή τους σε αυτές τις περιοχές είναι στην πραγματικότητα αδύνατη.

Στο βιβλίο σας αναφέρεστε σε πολιτειακή επιλογή της «πολεοδομικής απραξίας». Υπάρχουν παραδείγματα από άλλες χώρες που κινούνται σε αντίθετη κατεύθυνση και θα προκρίνατε ως επιτυχή/προς μίμηση;

Πολλά κράτη μέλη της ΕΕ, τα οποία αποτελούν σημαντικούς πόλους τουριστικής έλξης, αντιμετωπίζουν εδώ και αρκετά χρόνια τις πιέσεις του φαινομένου του Airbnb και των λοιπών αντίστοιχων πλατφορμών βραχυχρόνιων μισθώσεων, ενώ μέτρα περιορισμού των βραχυχρόνιων μισθώσεων έλαβαν τοπικά κρατίδια και δήμοι. Από τα μέτρα αυτά, τα οποία είναι όμοια, ενίοτε δε και πανομοιότυπα, ανάμεσα στα διάφορα κράτη, ιδιαίτερα σημαντικός είναι ο περιορισμός του επιτρεπόμενου χρόνου μίσθωσης μέσω βραχυχρόνιων μισθώσεων κατά κανόνα σε 90 ημέρες και μόνο σε ελάχιστες περιπτώσεις σε 120 μέρες, ενώ δεν λείπουν και οι περιπτώσεις όπου το ανώτατο χρονικό διάστημα ορίστηκε σε 30 μέρες. Στις νομοθεσίες αυτές των κρατών μελών και σε ορισμένες περιπτώσεις επιβεβαιώθηκε νομολογιακά ότι η βραχυχρόνια μίσθωση αποτελεί επιχειρηματική τουριστική δραστηριότητα και, ως τέτοια, κυρίως κρίθηκε από πολεοδομική σκοπιά, με αποτέλεσμα να επιφυλάσσεται διαφορετική πολεοδομική και φορολογική αντιμετώπιση για τα ακίνητα που αξιοποιούνται για βραχυχρόνια μίσθωση.

Από πολεοδομική δε άποψη, στα πιο κοινά και σημαντικά μέτρα περιλαμβάνονται η υποχρέωση αλλαγής χρήσης από κατοικία σε χρήση βραχυχρόνιας μίσθωσης, με τη λήψη ειδικής άδειας ή με την τροποποίηση της υπάρχουσας οικοδομικής άδειας, καθώς επίσης και η υποχρέωση αντιστάθμισης και αποζημίωσης της χρήσης βραχυχρόνιας μίσθωσης με την εξεύρεση άλλου ακινήτου στην ευρύτερη περιοχή, με χρήση αποκλειστικά κατοικίας.

Ενδιαφέρον παρουσιάζει και η θέση σύμφωνα με την οποία το Δημοτικό Συμβούλιο καθορίζει τις περιοχές απόλυτης απαγόρευσης βραχυχρόνιας μίσθωσης διαμερισμάτων ή, διαφορετικά, καθορίζει τις περιοχές που είναι επιτρεπτή η βραχυχρόνια μίσθωση και προσδιορίζει σε αυτές ένα ανώτατο όριο καταλυμάτων βραχυχρόνιας μίσθωσης (φέρουσα ικανότητα).

Λαμβάνοντας υπόψη τη διεθνή εμπειρία και τα ειδικά χαρακτηριστικά της ελληνικής πραγματικότητας, ποια θα ήταν τα βασικά χαρακτηριστικά μιας ενδεχόμενης νομοθετικής παρέμβασης σε εθνικό επίπεδο;

Καθοριστικής σημασίας καθίσταται οι Δήμοι να στηρίξουν τους πολεοδομικούς σχεδιασμούς που οι ίδιοι προτείνουν και αντίστοιχα από την πλευρά τους η Διοίκηση και η Πολιτεία να τηρήσουν και να εφαρμόσουν τα πολεοδομικά νομοθετήματα που θεσπίζουν και προβλέπουν την κατοικία σε συγκεκριμένες περιοχές απαγορεύοντας ταυτόχρονα τον τουρισμό και την αναψυχή σε αυτές, δηλαδή τη βραχυχρόνια μίσθωση που είναι η μετεξέλιξη των ενοικιαζόμενων επιπλωμένων δωματίων.

Ως εκ τούτου η νομοθετική πρότασή μου δεν μπορεί παρά να είναι η τήρηση της νομιμότητας των υφιστάμενων σχεδιασμών που συνοψίζεται: «Από την εγγραφή του ακινήτου στο Μητρώο Ακινήτων Βραχυχρόνιας Διαμονής και για το χρονικό διάστημα που παραμένει εγγεγραμμένο, το ακίνητο θεωρείται ότι πολεοδομικά υπάγεται ως προς την ειδική πολεοδομική λειτουργία του στις παρ. Β.9 (Ξενοδοχεία και λοιπές τουριστικές εγκαταστάσεις) του άρθρου 1 του π.δ 23.2.1987 «Κατηγορίες και περιεχόμενο χρήσεων γης» (Δ’ 166) και ΙΙ.15 (Τουριστικά καταλύματα, εγκαταστάσεις ειδικής τουριστικής υποδομής και λοιπές τουριστικές επιχειρήσεις - ν. 4276/2014) του άρθρου 1 του π.δ 59/2018 «Κατηγορίες και περιεχόμενο χρήσεων γης» (Α’ 114) και επιτρέπεται με τους όρους και τις προϋποθέσεις που ισχύουν για την ανάπτυξη των ειδικών αυτών χρήσεων από το ισχύον πολεοδομικό καθεστώς της εκάστοτε περιοχής».

*Ο Δημήτρης Μέλισσας είναι Δικηγόρος και Καθηγητής της Σχολής Πολιτικών Μηχανικών του Ε.Μ.Π. Διδάσκει Δίκαιο Πολεοδομίας - Χωροταξίας, Δίκαιο Περιβάλλοντος και Δίκαιο Ενέργειας, στις Σχολές των Πολιτικών Μηχανικών, Αρχιτεκτόνων Μηχανικών και Τοπογράφων Μηχανικών του Ε.Μ.Π. Ασκεί Δικηγορία στο Συμβούλιο της Επικρατείας και στα Διοικητικά Δικαστήρια.