Δημόσιες συμβάσεις: Έννοια και κριτήρια χαρακτηρισμού ενός φορέα ως οργανισμού δημοσίου δικαίου και αναθέτουσας αρχής (ΣτΕ 272/2024)

Σε ερμηνεία της έννοιας και των κριτηρίων χαρακτηρισμού ενός φορέα ως οργανισμού δημοσίου δικαίου και αναθέτουσας αρχής κατά τον ν. 4412/2016 και την οδηγία 2014/24/ΕΕ προέβη το Συμβούλιο της Επικρατείας με πρόσφατη απόφασή του (ΣτΕ 272/2024).

Σύμφωνα με το σκεπτικό του δικαστηρίου, για τον χαρακτηρισμό ορισμένου δημόσιου οργανισμού (φορέα ανάθεσης συμβάσεων) ως «οργανισμού δημοσίου δικαίου» και επομένως ως «αναθέτουσας αρχής» κατά τον ν. 4412/2016 και την οδηγία 2014/24 απαιτούνται σωρευτικώς τρεις προϋποθέσεις: α) σύσταση του οργανισμού με ειδικό σκοπό την εξυπηρέτηση αναγκών γενικού συμφέροντος, οι οποίες δεν έχουν βιομηχανικό ή εμπορικό χαρακτήρα, β) νομική προσωπικότητα και γ) χρηματοδότηση ή έλεγχος της διαχείρισης του οργανισμού από κρατικές αρχές, αρχές τοπικής αυτοδιοίκησης ή άλλους οργανισμούς δημοσίου δικαίου.

Η έννοια του «οργανισμού δημοσίου δικαίου», εν όψει των σκοπών του δικαίου που διέπει την ανάθεση συμβάσεων, ερμηνεύεται με κριτήριο λειτουργικό, ανεξάρτητα δηλαδή από την τυπική μορφή του φορέα, είναι δε άνευ σημασίας αν ο φορέας ασκεί και άλλες δραστηριότητες, ακόμη και αν η εξυπηρέτηση αναγκών γενικού συμφέροντος καταλαμβάνει ασήμαντο τμήμα των δραστηριοτήτων του. Αν το τμήμα αυτό υπάρχει, τότε όλες οι συμβάσεις του οργανισμού, οι οποίες εμπίπτουν κατ' αντικείμενο στον ν. 4412/2016 και την οδηγία 2014/24, ανατίθενται με τήρηση των σχετικών διαδικασιών.

Εν προκειμένω, το δικαστήριο διαπίστωσε πως η ΙΦΕΤ ΜΑΕ, η οποία ιδρύθηκε αρχικώς ως Ν.Π.Ι.Δ. χωρίς εταιρική μορφή και εν συνεχεία μετατράπηκε, με νόμο, σε Α.Ε., το μετοχικό κεφάλαιο της οποίας ανήκει εξ ολοκλήρου στον Εθνικό Οργανισμό Φαρμάκων (ΕΟΦ), η δε σύστασή της έγινε στο πλαίσιο των δραστηριοτήτων του ΕΟΦ και προς υποβοήθηση της εκπλήρωσης των σκοπών του, δηλαδή της προάσπισης και προαγωγής της δημόσιας υγείας και του δημοσίου συμφέροντος στον χώρο του φαρμάκου, πληροί όλες τις προϋποθέσεις χαρακτηρισμού της ως «οργανισμού δημοσίου δικαίου» και αναθέτουσας αρχής με βάση τα ισχύοντα κατά τον κρίσιμο χρόνο νομικά και πραγματικά δεδομένα.

Ειδικότερα, προκειμένου να διακριβωθεί αν οι εξυπηρετούμενες ανάγκες γενικού συμφέροντος έχουν εμπορικό ή βιομηχανικό χαρακτήρα, το δικαστήριο έλαβε υπόψη το σύνολο των σχετικών νομικών και πραγματικών δεδομένων, όπως οι περιστάσεις υπό τις οποίες συνεστήθη ο συγκεκριμένος οργανισμός και οι συνθήκες υπό τις οποίες ασκεί τη δραστηριότητά του, ιδίως δε αν δρα υπό συνθήκες ανεπτυγμένου ανταγωνισμού. Επιπλέον, συνεκτίμησε και παράγοντες όπως αν ο χαρακτήρας του είναι κατά κύριο λόγο κερδοσκοπικός ή έστω αν λειτουργεί με κριτήρια οικονομικής αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητας, και αν φέρει τις συνδεόμενες με τις δραστηριότητές του ζημίες, ώστε να κριθεί τελικώς αν συνάπτει συμβάσεις με εκτιμήσεις οικονομικής φύσεως ή όχι.

Κατά την κρίση του δικαστηρίου, η ΙΦΕΤ ΜΑΕ δεν ασκεί συνήθη εμπορική δραστηριότητα, διεξαγόμενη υπό ομαλές συνθήκες λειτουργίας της φαρμακευτικής αγοράς, αλλά δραστηριότητα εξαιρετική, κατόπιν εντολών του ΕΟΦ (για την έκτακτη εισαγωγή φαρμάκων ευρισκομένων σε έλλειψη), έχουσα χαρακτήρα άμεσης κρατικής παρέμβασης για την αντιμετώπιση σοβαρής διατάραξης της ικανότητας της αγοράς να διασφαλίσει τον ομαλό εφοδιασμό με φαρμακευτικά προϊόντα. Επίσης, ο σκοπός της ΙΦΕΤ ΜΑΕ, παρά το γεγονός ότι μεταπωλεί τα προϊόντα που εισάγει με εύλογο κέρδος, δεν είναι κατά κύριο λόγο κερδοσκοπικός, όπως τούτο προκύπτει τόσο από ρητούς ορισμούς του ισχύοντος κατά τον κρίσιμο χρόνο νομοθετικού πλαισίου, όσο και από το γεγονός ότι το πραγματοποιούμενο κέρδος εντάσσεται λειτουργικά στον εξυπηρετούμενο σκοπό γενικού συμφέροντος, διότι καθιστά δυνατή τη λειτουργία της ΙΦΕΤ ΜΑΕ χάριν του τελευταίου. Η ΙΦΕΤ ΜΑΕ, εξ άλλου, δεν φέρει τον κίνδυνο από πιθανές ζημίες, καθ' όσον δεν φαίνεται πιθανό, εν όψει ακριβώς του κρίσιμου δημοσίου σκοπού που επιτελεί, να αφεθεί από το Δημόσιο (ΕΟΦ) να υποστεί συνέπειες, όπως η πτώχευση ή λύση και εκκαθάριση (κατά τη νομοθεσία περί ανωνύμων εταιρειών) λόγω κεφαλαιακής ανεπάρκειας.

Η έκτακτη εισαγωγή φαρμάκων από την ΙΦΕΤ ΜΑΕ (ή και απ' ευθείας από τον ΕΟΦ) δεν αποτελεί ούτε ρύθμιση επιβάλλουσα ποσοτικούς περιορισμούς στις εισαγωγές ούτε ρύθμιση αποσκοπούσα στην εξαίρεση των σχετικών προμηθειών από την εφαρμογή της νομοθεσίας που διέπει την ανάθεση δημοσίων συμβάσεων. Το ενδεχόμενο με την έκτακτη εισαγωγή φαρμάκων να πρέπει να αντιμετωπιστούν κατεπείγουσες καταστάσεις ή όλως ειδικές περιπτώσεις προμηθειών καλύπτεται επαρκώς από τις ρυθμίσεις του ν. 4412/2016 και της οδηγίας 2014/24, οι οποίες προβλέπουν συντμήσεις προθεσμιών για τη διεξαγωγή διαγωνισμών ή και ανάθεση μέσω διαπραγματεύσεων χωρίς δημοσίευση προκήρυξης.

Τέλος, το δικαστήριο τόνισε πως η νεότερη σχετική νομοθεσία (άρθρο δέκατο τέταρτο του ν. 5015/2023), με την οποία επήλθαν τροποποιήσεις στη νομοθεσία για την ΙΦΕΤ ΜΑΕ, δεν είναι εφαρμοστέα στην κριθείσα υπόθεση, καθ' όσον δεν ίσχυε στον κρίσιμο χρόνο (τον οποίο αφορά η προσβληθείσα απόφαση της ΕΑΔΗΣΥ).

Δείτε την περίληψη της απόφασης στο adjustice.gr.