Η αρχή της ασφάλειας δικαίου ως λόγος περιορισμού της αναδρομικότητας κατά την επιβολή οικονομικού βάρους στον διοικούμενο - ΣτΕ 260/2021

Το Συμβούλιο της Επικρατείας, με την υπ’ αριθμ. 260/2021 απόφασή του (Τμήμα Ε’) ακύρωσε ΚΥΑ των Υπουργών Οικονομικών και Ναυτιλίας και Αιγαίου, η οποία εκδόθηκε κατ’ επίκληση του αρθ. 14 ν. 2971/2001, με την οποία είχε προσδιορισθεί το αντάλλαγμα το οποίο όφειλε να καταβάλει η προσφεύγουσα επιχείρηση, για την παραχώρηση, στην ίδια του δικαιώματος παράλληλης χρήσης του αιγιαλού και της παραλίας καθώς και του δικαιώματος παράλληλης χρήσης και εκμετάλλευσης των υφιστάμενων λιμενικών εγκαταστάσεων, για πέντε (5) έτη, λόγω αντίθεσης αυτής στην αρχή της ασφάλειας δικαίου.

Σύμφωνα με το πραγματικό της υπόθεσης, με υπουργική απόφαση εκδοθείσα το έτος 1999 παραχωρήθηκε στην προσφεύγουσα, για την εξυπηρέτηση της επιχειρηματικής της δραστηριότητας, το δικαίωμα παράλληλης χρήσης του αιγιαλού και της παραλίας, καθώς και το δικαίωμα παράλληλης χρήσης και εκμετάλλευσης των υφιστάμενων λιμενικών εγκαταστάσεων, για χρονικό διάστημα πέντε (5) ετών, έναντι ανταλλάγματος, το οποίο καθορίσθηκε με την ίδια διοικητική πράξη. Με νέα απόφαση (ΚΥΑ), εκδοθείσα το έτος 2002, παρατάθηκε η διάρκεια της παραχώρησης, για περίοδο πέντε (5) επιπλέον ετών, αρχόμενη από τη λήξη της προηγούμενης περιόδου παραχώρησης, δηλαδή για το χρονικό διάστημα 2004 - 2009. Στην απόφαση αυτή, η οποία εκδόθηκε δύο (2) χρόνια πριν τη λήξη της ισχύος της αρχικής παραχώρησης, τέθηκε ο όρος ότι το αντάλλαγμα για την νέα περίοδο παραχώρησης θα καθορισθεί μετά τη λήξη της αρχικής πενταετούς περιόδου παραχώρησης.

Έκτοτε, η παραχώρηση των ως άνω δικαιωμάτων στην προσφεύγουσα παρατάθηκε διαδοχικά, με ΚΥΑ εκδιδόμενες ανά πενταετία, με τις οποίες καθοριζόταν εκάστοτε και το αντάλλαγμα για την παραχώρηση, χωρίς ωστόσο να έχει καθορισθεί το αντάλλαγμα για την πρώτη χρονικά παράταση της παραχώρησης αυτής. Το έτος 2013 με την (εν μέρει) ακυρωθείσα ΚΥΑ, προσδιορίσθηκε το αντάλλαγμα για την πρώτη κατά σειρά παράταση της παραχώρησης, δηλαδή για το χρονικό διάστημα 2004 - 2009.

Με την ΣτΕ 260/2021 το Δικαστήριο έκρινε, ερμηνεύοντας το αρθ. 14 ν. 2971/2001, ότι το Δημόσιο δικαιούται να εισπράττει αντάλλαγμα αφενός μεν για τη χρήση των παραχωρηθεισών εκτάσεων αιγιαλού και παραλίας για την εκτέλεση λιμενικών έργων και εγκαταστάσεων, αφετέρου δε για την παράλληλη χρήση από τρίτους των λιμενικών εγκαταστάσεων που κατασκευάσθηκαν από άλλο φορέα, όπως είναι ο παραχωρησιούχος προς τον οποίο γίνεται η παραχώρηση για την εκτέλεση λιμενικών έργων και εγκαταστάσεων. Περαιτέρω έκρινε το Δικαστήριο ότι το αντάλλαγμα αυτό οφείλεται ανεξάρτητα από τις διατάξεις βάσει των οποίων έγινε η παραχώρηση, δηλαδή εάν αυτή χώρησε κατά τις διατάξεις του ν. 2971/2001 ή βάσει προϊσχυουσών ή ειδικών διατάξεων.

Ωστόσο, λόγω της πρόβλεψης της πενταετίας ως χρόνου για τον καθορισμό και την αναπροσαρμογή του ανταλλάγματος («Αυτοί που αναφέρονται στο προηγούμενο εδάφιο καταβάλλουν ετησίως αποζημίωση που καθορίζεται ανά πενταετία, …»), η Διοίκηση, προσδιορίζοντας το ύψος του οφειλόμενου μισθώματος για κάθε έτος, «δεν δύναται, εν όψει και των αρχών της ασφάλειας δικαίου (πρβλ. ΣτΕ Ολομ. 1738/2017), να το καταλογίσει αναδρομικώς για χρονικό διάστημα που υπερβαίνει την πενταετία πριν από την έκδοση της πράξης αυτής. Τούτο ισχύει όχι μόνο κατά την αρχική επιβολή ανταλλάγματος, η οποία δεν επιτρέπεται να ανατρέχει σε χρόνο απώτερο της πενταετίας (ΣΤΕ 569/2018), αλλά και στην περίπτωση κατά την οποία, ενώ έχει επιβληθεί από τη Διοίκηση και καταβληθεί από τον παραχωρησιούχο αντάλλαγμα για τη χρήση ορισμένης περιόδου, η Διοίκηση, αν και παρατείνει την παραχώρηση, απέχει από την επιβολή νέου ανταλλάγματος για την περίοδο της παράτασης. Και τούτο διότι και στην περίπτωση αυτή, συντρέχουν οι ίδιοι, αναγόμενοι στο Σύνταγμα (βλ. ΣΤΕ 1738/2017 Ολομ., πρβλ. και 172/2018 επταμ.), λόγοι, που αποκλείουν την απεριόριστη αναδρομικότητα της επιβολής του σχετικού οικονομικού βάρους, εν προκειμένω δε, την αναδρομικότητα πέραν της οριζομένης ως χρόνου αναπροσαρμογής του ανταλλάγματος πενταετίας (αποθάρρυνση απραξίας των διοικητικών οργάνων, αποφυγή μακράς περιόδου ανασφάλειας δικαίου, αλλά και αδυναμίας εισπράξεως μετά την πάροδο μακρού χρονικού διαστήματος λόγω της τυχόν επιδείνωσης της οικονομικής κατάστασης των υποχρέων ή καθολικών διαδοχών, συγχωνεύσεων ή λύσεων των εταιριών κ.λπ.)» (σκ. 9).

Μάλιστα, το Δικαστήριο έκρινε, επί τη βάσει του πραγματικού της συγκεκριμένης υπόθεσης, ότι ο περιορισμός της αναδρομικότητας είναι πολύ περισσότερο επιβεβλημένος «στις περιπτώσεις κατά τις οποίες η Διοίκηση καθορίζει το αντάλλαγμα για την παραχώρηση της χρήσεως συγκεκριμένης χρονικής περιόδου, κατόπιν μακρού χρόνου από τη λήξη της, και ενώ, εν τω μεταξύ, έχει η ίδια προβεί σε αλλεπάλληλες παρατάσεις της παραχώρησης για μεταγενέστερα χρονικά διαστήματα, για τα οποία έχει καθορίσει το σχετικό αντάλλαγμα» (σκ. 9). Συνέχισε δε, απορρίπτοντας τον προβληθέντα από το Δημόσιο ισχυρισμό, ότι η εκ των υστέρων επιβολή του ένδικου ανταλλάγματος ερείδεται στην ακροτελεύτια ρήτρα της απόφασης με την οποία χώρησε η πρώτη κατά σειρά παράταση της παραχώρησης, σύμφωνα με την οποία «το αντάλλαγμα για τη δεύτερη πενταετία παραχώρησης θα καθοριστεί μετά τη λήξη της ισχύουσας απόφασης με κοινή απόφαση των Υπουργών Οικονομίας και Οικονομικών και Εμπορικής Ναυτιλίας, με την αιτιολογία ότι «η ρήτρα αυτή δεν έχει την έννοια ότι επιτρέπει τον καθορισμό ανταλλάγματος [ενν. το έτος 2013] για τη χρονική περίοδο από 21.7.2004 μέχρι 20.7.2009 μετά και τη λήξη αλλεπαλλήλων περαιτέρω παρατάσεων της χρήσεως των λιμενικών εγκαταστάσεων και, πάντως, δεν θα μπορούσε, να εξικνείται, … μέχρι του σημείου να επιτρέψει τον καθορισμό ανταλλάγματος για χρονικό διάστημα προγενέστερο της πενταετίας από την έκδοση της εν λόγω πράξεως» (σκ. 10).

Πέραν του ενδιαφέροντος το οποίο παρουσιάζει η απόφαση για την εφαρμογή και ερμηνεία του άρθρου 14 ν. 2971/2001, με την απόφαση αυτή το Συμβούλιο της Επικρατείας εδραιώνει την προηγούμενη νομολογία του - την οποία και μνημονεύει (ΣΤΕ 569/2018), αναφορικά με την αρχική επιβολή ανταλλάγματος, η οποία δεν επιτρέπεται να ανατρέχει σε χρόνο απώτερο της πενταετίας - και την επεκτείνει, καταλαμβάνοντας και την περίπτωση κατά την οποία, ενώ έχει επιβληθεί από τη Διοίκηση και καταβληθεί από τον παραχωρησιούχο αντάλλαγμα για τη χρήση ορισμένης περιόδου, η Διοίκηση, μολονότι παρατείνει την παραχώρηση, απέχει από την επιβολή νέου ανταλλάγματος για την περίοδο της παράτασης.

Κυρίως όμως, το Δικαστήριο με εφαλτήριο την πάγια πλέον νομολογία του περί της εφαρμογής των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της προστατευομένης εμπιστοσύνης του διοικούμενου στο ζήτημα της παραγραφής στο πλαίσιο των φορολογικών διαφορών (Ολ ΣτΕ 1738/2017 ΣτΕ 7μ. 2932, 2934 2935/2017 και 172/2018 ΣτΕ 7μ. 674/2017, 1623,1625/2016, ΣτΕ 888, 890/2016), επιβεβαιώνει την εφαρμογή των ανωτέρω αρχών και στην επιβολή οικονομικών βαρών μη φορολογικής φύσεως, όπως είναι το αντάλλαγμα για την παραχώρηση της παράλληλης χρήσης αιγιαλού και παραλίας.

H συνταγματική αρχή της ασφάλειας δικαίου επιβάλλει ιδίως τη σαφήνεια και την προβλέψιμη εφαρμογή των διατάξεων (πρβλ. ΣτΕ 7μ. 2811/2012, ΣτΕ 144, 1976/2015 με τις εκεί παραπομπές σε νομολογία ΔΕΕ και ΕΔΔΑ) και πρέπει να τηρείται με ιδιαίτερη αυστηρότητα όταν πρόκειται για διατάξεις που μπορούν να έχουν σοβαρές οικονομικές επιπτώσεις στους ενδιαφερόμενους (πρβλ. ΣτΕ 144, 1976/2015), εν ολίγοις εφαρμοζόμενη όχι μόνον στο στενό πλαίσιο των φορολογικών επιπτώσεων, αλλά σε κάθε περίπτωση επιβολής οικονομικού βάρους στους διοικούμενους.