Χορήγηση ιθαγένειας κράτους μέλους και ιθαγένεια της Ένωσης: “Ηχηρή” καταδίκη της Μάλτας στο Δικαστήριο της ΕΕ για το καθεστώς χορήγησης ιθαγένειας σε επενδυτές

Επιμέλεια: Γεώργιος Π. Κανέλλος 

Με τη δημοσιευθείσα στις 29.04.2025 απόφασή του, το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) αποφάνθηκε ότι το πρόγραμμα της Μάλτας για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές αντιβαίνει στο δίκαιο της Ένωσης.

Το ΔΕΕ μάλιστα υπογραμμίζει ότι η κτήση της ιθαγένειας της Ένωσης δεν μπορεί να είναι αποτέλεσμα εμπορικής συναλλαγής.

Σύμφωνα με το ΔΕΕ, μολονότι ο καθορισμός των προϋποθέσεων χορήγησης και απώλειας της ιθαγένειας κράτους μέλους εμπίπτει στην αρμοδιότητα των κρατών μελών, η αρμοδιότητα αυτή πρέπει να ασκείται τηρουμένου του δικαίου της Ένωσης. Ο δεσμός της ιθαγένειας με κράτος μέλος βασίζεται σε ειδική σχέση αλληλεγγύης, πίστης και αμοιβαιότητας δικαιωμάτων και υποχρεώσεων μεταξύ του κράτους και των πολιτών του. Ένα κράτος μέλος παραβιάζει προδήλως τις αρχές αυτές όταν χορηγεί την ιθαγένειά του και, συνεπώς, αυτομάτως την ιθαγένεια της Ένωσης ως άμεσο αντάλλαγμα για προκαθορισμένες επενδύσεις ή πληρωμές μέσω διαδικασίας συναλλακτικού χαρακτήρα. Μια τέτοια «εμπορευματοποίηση» της ιδιότητας του πολίτη είναι ασυμβίβαστη με τη θεμελιώδη αντίληψη της ιθαγένειας της Ένωσης όπως ορίζεται στις Συνθήκες. Παραβιάζει την αρχή της καλόπιστης συνεργασίας και υπονομεύει την αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των κρατών μελών όσον αφορά τη χορήγηση της ιθαγένειάς τους, η οποία αποτέλεσε τη βάση για τη θέσπιση της ιθαγένειας της Ένωσης στις Συνθήκες.

Αξίζει δε να σημειωθεί ότι το ΔΕΕ δεν συντάσσεται με τις δημοσιευθείσες στην υπόθεση προτάσεις του γενικού εισαγγελέα του ΔΕΕ Anthony Michael Collins.

Ιστορικό της υπόθεσης

Κατόπιν τροποποίησης του νόμου περί μαλτέζικης ιθαγένειας τον Ιούλιο του 2020, η Μάλτα εξέδωσε κανονιστική πράξη 1 με την οποία καθορίστηκαν οι προϋποθέσεις κτήσης της «μαλτέζικης ιθαγένειας με πολιτογράφηση λόγω παροχής εξαίρετων υπηρεσιών μέσω άμεσων επενδύσεων» (πρόγραμμα του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές) 2 . Στο πλαίσιο του προγράμματος αυτού, οι αλλοδαποί επενδυτές μπορούσαν να ζητήσουν την πολιτογράφησή τους εφόσον πληρούσαν ορισμένες προϋποθέσεις, κατά βάση οικονομικής φύσεως. 

Η Επιτροπή εκτιμά ότι το καθεστώς αυτό, στο πλαίσιο του οποίου χορηγείται ιθαγένεια έναντι προκαθορισμένων πληρωμών ή επενδύσεων σε πρόσωπα που δεν έχουν πραγματικούς δεσμούς με τη Μάλτα, συνιστά παράβαση των κανόνων σχετικά με την ιθαγένεια της Ένωσης 3 και παραβιάζει την αρχή της καλόπιστης συνεργασίας 4 . Για τον λόγο αυτό άσκησε προσφυγή κατά του εν λόγω κράτους μέλους ενώπιον του Δικαστηρίου.

Απόφαση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Με την απόφασή του αυτή, το Δικαστήριο αποφαίνεται ότι η Μάλτα, θεσπίζοντας και εφαρμόζοντας το πρόγραμμα του 2020 για τη χορήγηση ιθαγένειας σε επενδυτές, το οποίο ισοδυναμεί με εμπορευματοποίηση της ιθαγένειας κράτους μέλους και, κατ’ επέκταση, της ιδιότητας του πολίτη της Ένωσης, παραβίασε το δίκαιο της Ένωσης. 

Το Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι κάθε κράτος μέλος είναι ελεύθερο να καθορίζει τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες χορηγεί ή ανακαλεί την ιθαγένειά του. Ωστόσο, η ελευθερία αυτή πρέπει να ασκείται τηρουμένου του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Πράγματι, ούτε το κείμενο των Συνθηκών ούτε η οικονομία τους επιτρέπουν να συναχθεί ότι βούληση των συντακτών τους ήταν να προβλέψουν, όσον αφορά τη χορήγηση της ιθαγένειας κράτους μέλους, εξαίρεση από την υποχρέωση τήρησης του δικαίου της Ένωσης.

Η ιθαγένεια της Ένωσης εγγυάται την ελεύθερη κυκλοφορία εντός ενός κοινού χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης. Ο κοινός αυτός χώρος βασίζεται σε δύο βασικές αρχές: την αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των κρατών μελών και την αμοιβαία αναγνώριση εθνικών αποφάσεων. Η ιθαγένεια της Ένωσης αποτυπώνει τη θεμελιώδη αλληλεγγύη μεταξύ των κρατών μελών, η οποία βασίζεται σε ένα σύνολο αμοιβαίων δεσμεύσεων. Επομένως, κάθε κράτος μέλος οφείλει, σύμφωνα με την αρχή της καλόπιστης συνεργασίας, να απέχει από τη λήψη οποιουδήποτε μέτρου ικανού να θέσει σε κίνδυνο τους κοινούς στόχους της Ένωσης. 

Κατά συνέπεια, ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να χορηγεί την ιθαγένειά του -και, εκ των πραγμάτων, την ιθαγένεια της Ένωσης- έναντι προκαθορισμένων πληρωμών ή επενδύσεων, διότι τούτο θα σήμαινε, κατ’ ουσίαν, ότι η κτήση της ιθαγένειας αποτελεί απλή εμπορική συναλλαγή. Μια τέτοια πρακτική δεν επιτρέπει να θεμελιωθεί ο αναγκαίος δεσμός αλληλεγγύης και πίστης μεταξύ ενός κράτους μέλους και των πολιτών του ούτε να διασφαλιστεί η αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των κρατών μελών και συνιστά, επομένως, παραβίαση της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας.

Γίνεται υπόμνηση ότι η προσφυγή λόγω παραβάσεως, στρεφόμενη κατά κράτους μέλους το οποίο παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το δίκαιο της Ένωσης, μπορεί να ασκηθεί από την Επιτροπή ή από άλλο κράτος μέλος. Αν το Δικαστήριο διαπιστώσει την ύπαρξη παραβάσεως, το καθού κράτος μέλος πρέπει να συμμορφωθεί με την απόφαση το συντομότερο.

Όταν η Επιτροπή θεωρεί ότι το κράτος μέλος δεν συμμορφώθηκε προς την απόφαση, μπορεί να ασκήσει νέα προσφυγή, ζητώντας την επιβολή χρηματικών κυρώσεων. Σε περίπτωση μη ανακοινώσεως στην Επιτροπή των μέτρων για τη μεταφορά μιας οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο, το Δικαστήριο μπορεί πάντως, κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής, να επιβάλει κυρώσεις με την πρώτη του απόφαση.

Το πλήρες κείμενο της απόφασης είναι διαθέσιμο στην ιστοσελίδα CURIA