Πρόσφυγες: Απόρριψη αίτησης χορήγησης διεθνούς προστασίας και δικαίωμα πραγματικής προσφυγής

Επιμέλεια: Γεώργιος Π. Κανέλλος

Με τη δημοσιευθείσα στις 26-09-2018 απόφασή του, σε δύο συνεκδικασθείσες υποθέσεις που αφορούν προδικαστικά ερωτήματα υποβληθέντα από το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας, Ολλανδία), το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης έκρινε ότι η οδηγία 2013/32/ΕΕ (σχετικά με κοινές διαδικασίες για τη χορήγηση και ανάκληση του καθεστώτος διεθνούς προστασίας), η οδηγία 2005/85/ΕΚ (σχετικά με τις ελάχιστες προδιαγραφές για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα) και η οδηγία 2008/115/ΕΚ (σχετικά με τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες στα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών), σε συνδυασμό τόσο με το άρθρο 18 και το άρθρο 19, παράγραφος 2, όσο και με το άρθρο 47 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ, έχουν την έννοια ότι επιτρέπουν εθνική νομοθεσία που, ενώ προβλέπει ότι χωρεί έφεση κατά πρωτόδικης απόφασης με την οποία επικυρώνεται απορριπτική διοικητική απόφαση επί αίτησης διεθνούς προστασίας και επιβάλλεται υποχρέωση επιστροφής, δεν προσδίδει αυτοδίκαιο ανασταλτικό αποτέλεσμα στο ένδικο αυτό μέσο, ακόμη και σε περίπτωση που ο ενδιαφερόμενος επικαλείται σοβαρό κίνδυνο παραβίασης της αρχής της μη επαναπροώθησης.

Ιστορικό των υποθέσεων

Υπόθεση C-180/17

Κατά των X και Y, Ρώσων υπηκόων, εκδόθηκαν αποφάσεις με τις οποίες απορρίφθηκαν οι αιτήσεις τους για παροχή διεθνούς προστασίας και τους επιβλήθηκε υποχρέωση επιστροφής. Κατόπιν της απόρριψης των προσφυγών που άσκησαν κατά των αποφάσεων αυτών ενώπιον του rechtbank den Haag (πρωτοδικείου Χάγης, Κάτω Χώρες), εφεσίβαλαν τις πρωτόδικες αποφάσεις ενώπιον του Raad van State (Συμβουλίου της Επικρατείας). Δεδομένου ότι η έφεση δεν έχει αυτοδίκαιο ανασταλτικό αποτέλεσμα, ζήτησαν από το αιτούν δικαστήριο, υποβάλλοντας σχετική αίτηση, να λάβει ασφαλιστικά μέτρα εν αναμονή της έκδοσης απόφασης επί της ουσίας. Το δικαστήριο αυτό δέχθηκε την αίτηση ασφαλιστικών μέτρων και αποφάσισε ότι δεν επιτρεπόταν να απελαθούν ο X και Y πριν περατωθεί η κατ’ έφεση διαδικασία επί της ουσίας. Εξηγεί ωστόσο, με την απόφαση περί παραπομπής, ότι έλαβε τα ασφαλιστικά μέτρα λόγω της ανάγκης να αποτραπεί το ενδεχόμενο να απελαθούν οι X και Y προτού αποφανθεί το Δικαστήριο επί των προδικαστικών ερωτημάτων και προσθέτει ότι πρόκειται να κρίνει ανάλογα με τις απαντήσεις του Δικαστηρίου κατά πόσον θα διατηρηθούν σε ισχύ τα ασφαλιστικά μέτρα.

Υπόθεση C-175/17

Την 1η Ιουλίου 2011 κοινοποιήθηκε στον X, Ιρακινό υπήκοο, διοικητική απόφαση με την οποία ανακλήθηκε η άδεια προσωρινής διαμονής η οποία του είχε χορηγηθεί, απορρίφθηκε η αίτησή του για παροχή διεθνούς προστασίας και του επιβλήθηκε υποχρέωση επιστροφής. Ο X άσκησε προσφυγή κατά της απόφασης αυτής ενώπιον του rechtbank Den Haag (πρωτοδικείου Χάγης, Κάτω Χώρες), το οποίο την ακύρωσε, διατηρώντας ωστόσο σε ισχύ τα έννομα αποτελέσματά της. Με απόφαση της 25ης Φεβρουαρίου 2013, το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας) απέρριψε την έφεση του Χ κατά της πρωτοβάθμιας απόφασης.

Ο X είχε, εξάλλου, ζητήσει και λάβει προκαταβολικώς τις προβλεπόμενες από το ολλανδικό δίκαιο οικονομικές παροχές για την κάλυψη του κόστους στέγασης και υγειονομικής περίθαλψης. Κατόπιν της απόφασης που εξέδωσε στις 25 Φεβρουαρίου 2013 το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας), η Υπηρεσία επιδομάτων της φορολογικής διοίκησης ζήτησε την επιστροφή των οικονομικών αυτών παροχών, περιλαμβανομένων των ποσών για τη χρονική περίοδο κατά την οποία η πρωτόδικη και η κατ’ έφεση διαδικασία κατά της διοικητικής απόφασης της 1ης Ιουλίου 2011 ήταν εκκρεμείς.

Το αιτούν δικαστήριο αναφέρει ότι έχει ασκηθεί ενώπιόν του έφεση από τον X κατά της απόφασης του rechtbank (πρωτοδικείου) με την οποία επικυρώθηκε η απόφαση της διοίκησης περί επιβολής υποχρέωσης επιστροφής των οικονομικών αυτών παροχών. Επισημαίνει δε ότι, κατά το εθνικό δίκαιο, το ζήτημα αν ο X δικαιούνταν, στη διάρκεια της χρονικής περιόδου κατά την οποία η πρωτόδικη και η κατ’ έφεση διαδικασία κατά της διοικητικής απόφασης της 1ης Ιουλίου 2011 ήταν εκκρεμείς, τις οικονομικές αυτές παροχές εξαρτάται από το ανασταλτικό αποτέλεσμα των αντίστοιχων ενδίκων βοηθημάτων και μέσων. Ειδικότερα, το ανασταλτικό αποτέλεσμα το οποίο έχει αυτοδικαίως, βάσει του ολλανδικού δικαίου, η άσκηση προσφυγής σε πρώτο βαθμό συνεπάγεται δικαίωμα του X στις εν λόγω παροχές. Εντούτοις, δεδομένου ότι το ολλανδικό δίκαιο δεν προσδίδει αυτοδίκαιο ανασταλτικό αποτέλεσμα στο ένδικο μέσο της έφεσης και ότι ο X δεν υπέβαλε ενώπιον του voorzieningenrechter (δικαστή των ασφαλιστικών μέτρων) του Raad van State (Συμβουλίου της Επικρατείας) αίτηση ασφαλιστικών μέτρων, το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι ο X θα διατηρούσε το δικαίωμά του στις οικονομικές αυτές παροχές ενόσω εκκρεμούσε η κατ’ έφεση δίκη μόνον αν το δίκαιο της Ένωσης απαιτούσε να έχει η άσκηση έφεσης αυτοδικαίως ανασταλτικό αποτέλεσμα.

Υπό τις συνθήκες αυτές, το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και στις δύο υποθέσεις και να ζητήσει, κατ’ ουσίαν, από το Δικαστήριο να διευκρινίσει αν οι διατάξεις της οδηγίας 2013/32/ΕΕ, της οδηγίας 2005/85/ΕΚ και της οδηγίας 2008/115/ΕΚ,  σε συνδυασμό τόσο με το άρθρο 18 και το άρθρο 19, παράγραφος 2, όσο και με το άρθρο 47 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ, πρέπει να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι δεν επιτρέπουν εθνική νομοθεσία που, ενώ προβλέπει ότι χωρεί έφεση κατά πρωτόδικης απόφασης με την οποία επικυρώνεται απορριπτική διοικητική απόφαση επί αίτησης διεθνούς προστασίας και επιβάλλεται υποχρέωση επιστροφής, δεν προσδίδει αυτοδίκαιο ανασταλτικό αποτέλεσμα στο ένδικο αυτό μέσο, ακόμη και σε περίπτωση που ο ενδιαφερόμενος επικαλείται σοβαρό κίνδυνο παραβίασης της αρχής της μη επαναπροώθησης.

Απόφαση του Δικαστηρίου

Με την απόφασή του αυτή, το Δικαστήριο υπογραμμίζει, καταρχάς, ότι  μολονότι οι διατάξεις των οδηγιών 2013/32/ΕΕ, 2005/85/ΕΚ και 2008/115/ΕΚ επιβάλλουν στα κράτη μέλη την υποχρέωση να προβλέψουν δικαίωμα πραγματικής προσφυγής κατά των απορριπτικών αποφάσεων επί αιτήσεων διεθνούς προστασίας και κατά των αποφάσεων περί επιστροφής, ουδεμία από τις διατάξεις αυτές ορίζει ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να παρέχουν δικαίωμα άσκησης έφεσης σε όσους αιτούντες διεθνούς προστασίας προσέφυγαν κατά της απορριπτικής διοικητικής απόφασης επί της αίτησής τους ή κατά απόφασης περί επιστροφής τους και δεν δικαιώθηκαν στον πρώτο βαθμό, ή, κατά μείζονα λόγο, ότι η άσκηση του ένδικου αυτού μέσου πρέπει να έχει αυτοδικαίως ανασταλτικό αποτέλεσμα.

Σύμφωνα δε με το Δικαστήριο, τέτοιες απαιτήσεις δεν μπορούν να συναχθούν ούτε από την όλη οικονομία και τον σκοπό των οδηγιών αυτών. Συγκεκριμένα, σκοπός των εν λόγω οδηγιών είναι, πρώτον, στην περίπτωση της οδηγίας 2013/32/ΕΕ, να καθιερωθούν κατά βάση κανόνες που να διέπουν τις διαδικασίες χορήγησης και ανάκλησης διεθνούς προστασίας στα κράτη μέλη προς δημιουργία μιας κοινής πολιτικής ασύλου στην Ένωση, δεύτερον, στην περίπτωση της οδηγίας 2005/85/ΕΚ, να καθιερωθεί κατά βάση, στην Ευρωπαϊκή Ένωση, ένα ελάχιστο πλαίσιο που να διέπει τη διαδικασία χορήγησης και ανάκλησης του καθεστώτος του πρόσφυγα και τρίτον, στην περίπτωση της οδηγίας 2008/115/ΕΚ, να καθιερωθεί μια αποτελεσματική πολιτική απομάκρυνσης και επαναπατρισμού, με πλήρη σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων και της αξιοπρέπειας των ενδιαφερομένων προσώπων. Αντιθέτως, επ’ ουδενί προκύπτει από τις ως άνω οδηγίες ότι έχουν ως σκοπό να υποχρεώσουν τα κράτη μέλη να θεσπίσουν δεύτερο βαθμό δικαιοδοσίας.

Το Δικαστήριο συνάγει ότι, μολονότι, το δίκαιο της Ένωσης δεν εμποδίζει τα κράτη μέλη να προβλέψουν δεύτερο βαθμό δικαιοδοσίας για τις προσφυγές κατά των απορριπτικών αποφάσεων επί αιτήσεων διεθνούς προστασίας και κατά των αποφάσεων περί επιστροφής, οι οδηγίες 2013/32/ΕΕ, 2005/85/ΕΚ και 2008/115/ΕΚ δεν περιέχουν κανέναν κανόνα σχετικά με τη θέσπιση και τη ρύθμιση ενός τέτοιου βαθμού δικαιοδοσίας. Ειδικότερα, δεν συνάγεται ούτε από το γράμμα ούτε από την όλη οικονομία ούτε από τον σκοπό των οδηγιών αυτών ότι, όταν κράτος μέλος προβλέπει δεύτερο βαθμό δικαιοδοσίας σε υποθέσεις σχετικές με τέτοιες αποφάσεις, θα πρέπει οπωσδήποτε η διαδικασία της έφεσης την οποία αυτό καθιερώνει να συνεπάγεται αυτοδικαίως ανασταλτικό αποτέλεσμα υπέρ του αιτούντος.

Στη συνέχεια, το Δικαστήριο προβαίνει σε ερμηνεία των οδηγιών 2013/32/ΕΕ, 2005/85/ΕΚ και 2008/115/ΕΚ σύμφωνα με τα θεμελιώδη δικαιώματα και τις αρχές που αναγνωρίζονται ιδίως από τον Χάρτη και συμπεραίνει, επικαλούμενο και τη νομολογία του, ότι, αφενός, ούτε το άρθρο 46 της οδηγίας 2013/32/ΕΕ, το άρθρο 39 της οδηγίας 2005/85/ΕΚ και το άρθρο 13 της οδηγίας 2008/115/ΕΚ, αφετέρου, ούτε το άρθρο 47 του Χάρτη, ερμηνευόμενο σε συνδυασμό με τις εγγυήσεις που παρέχονται από το άρθρο 18 και το άρθρο 19, παράγραφος 2, του Χάρτη, επιβάλλουν την ύπαρξη δύο βαθμών δικαιοδοσίας. Πράγματι, σημαντική είναι μόνον η ύπαρξη δυνατότητας προσφυγής ενώπιον δικαιοδοτικού οργάνου.

Επιπλέον, το Δικαστήριο επικαλείται και τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, από την οποία προκύπτει ότι ακόμη και ενόψει ισχυρισμού ότι η απέλαση του ενδιαφερομένου θα τον εκθέσει σε πραγματικό κίνδυνο να υποστεί μεταχείριση αντίθετη προς το άρθρο 3 της ΕΣΔΑ, το άρθρο 13 της τελευταίας δεν επιβάλλει στα συμβαλλόμενα μέρη να θεσπίσουν δεύτερο βαθμό δικαιοδοσίας, ούτε να προσδώσουν, ενδεχομένως, στην έφεση αυτοδίκαιο ανασταλτικό αποτέλεσμα.

Εξ αυτών, το Δικαστήριο συμπεραίνει ότι, η προστασία που παρέχουν  η οδηγία 2013/32/ΕΕ, η οδηγία 2005/85/ΕΚ και η οδηγία 2008/115/ΕΚ, ερμηνευόμενες σε συνδυασμό τόσο με το άρθρο 18 και το άρθρο 19, παράγραφος 2, όσο και με το άρθρο 47 του Χάρτη, σε αιτούντα διεθνή προστασία, έναντι απόφασης με την οποία απορρίπτεται η αίτησή του και του επιβάλλεται υποχρέωση επιστροφής, περιορίζεται στην ύπαρξη ενός και μόνον ένδικου βοηθήματος.

Ωστόσο, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι η θέσπιση δεύτερου βαθμού δικαιοδοσίας για τις απορριπτικές αποφάσεις επί αιτήσεων διεθνούς προστασίας και για τις αποφάσεις περί επιστροφής, καθώς και η επιλογή να προσδοθεί, ενδεχομένως, στην έφεση αυτοδίκαιο ανασταλτικό αποτέλεσμα συνιστούν δικονομικές ρυθμίσεις για την άσκηση του δικαιώματος πραγματικής προσφυγής κατά των εν λόγω αποφάσεων το οποίο προβλέπεται στην οδηγία 2013/32/ΕΕ, στην οδηγία 2005/85/ΕΚ  και στην οδηγία 2008/115/ΕΚ. Μολονότι τέτοιες δικονομικές ρυθμίσεις άπτονται της εσωτερικής έννομης τάξης των κρατών μελών δυνάμει της αρχής της δικονομικής τους αυτονομίας, το Δικαστήριο έχει τονίσει ότι αυτές πρέπει να συνάδουν με τις αρχές της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας. 

Ως προς την αρχή της ισοδυναμίας, κατά το Δικαστήριο, εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να ελέγξει αν τηρούνται σε καθεμία από τις δύο υποθέσεις οι απαιτήσεις της εν λόγω αρχής. Πρόσθετα, ως προς την αρχή της αποτελεσματικότητας, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι αυτή δεν συνεπάγεται, στις υποθέσεις εν προκειμένω, άλλες απαιτήσεις πέραν εκείνων που απορρέουν από τα θεμελιώδη δικαιώματα τα οποία κατοχυρώνονται στον Χάρτη, και ιδίως από το δικαίωμα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας. Εφόσον όμως, το άρθρο 47 του Χάρτη, ερμηνευόμενο σε συνδυασμό με τις εγγυήσεις που παρέχουν το άρθρο 18 και το άρθρο 19, παράγραφος 2, του Χάρτη, απαιτεί απλώς και μόνο να έχει ο αιτών διεθνή προστασία εις βάρος του οποίου εκδόθηκαν απορριπτική απόφαση επί της αίτησής του και απόφαση περί επιστροφής τη δυνατότητα να προβάλει με αποτελεσματικό τρόπο τα δικαιώματά του ενώπιον δικαιοδοτικού οργάνου, το γεγονός ότι ο προβλεπόμενος από το εθνικό δίκαιο συμπληρωματικός βαθμός δικαιοδοσίας δεν συνοδεύεται από αυτοδίκαιο ανασταλτικό αποτέλεσμα δεν αρκεί για να συναχθεί το συμπέρασμα ότι παραβιάστηκε η αρχή της αποτελεσματικότητας.

Εν κατακλείδι, το Δικαστήριο αποφαίνεται ότι το άρθρο 46 της οδηγίας 2013/32/ΕΕ, το άρθρο 39 της οδηγίας 2005/85/ΕΚ και το άρθρο 13 της οδηγίας 2008/115/ΕΚ, σε συνδυασμό τόσο με το άρθρο 18 και το άρθρο 19, παράγραφος 2, όσο και με το άρθρο 47 του Χάρτη, έχουν την έννοια ότι επιτρέπουν εθνική νομοθεσία που, ενώ προβλέπει ότι χωρεί έφεση κατά πρωτόδικης απόφασης με την οποία επικυρώνεται απορριπτική διοικητική απόφαση επί αίτησης διεθνούς προστασίας και επιβάλλεται υποχρέωση επιστροφής, δεν προσδίδει αυτοδίκαιο ανασταλτικό αποτέλεσμα στο ένδικο αυτό μέσο, ακόμη και σε περίπτωση που ο ενδιαφερόμενος επικαλείται σοβαρό κίνδυνο παραβίασης της αρχής της μη επαναπροώθησης.

Το πλήρες κείμενο των αποφάσεων C-180/17 και C-175/17 είναι διαθέσιμο στην ιστοσελίδα CURIA