Σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής της ΕΕ: “Κίτρινη κάρτα” από το Ευρ. Ελεγκτικό Συνέδριο στη στόχευση της δωρεάν κατανομής δικαιωμάτων

Επιμέλεια: Γεώργιος Π. Κανέλλος

Απαιτείται καλύτερη στόχευση της δωρεάν κατανομής δικαιωμάτων στο πλαίσιο του συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής (ΣΕΔΕ) της ΕΕ, σύμφωνα με νέα έκθεση του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου (ΕΕΣ).

Ειδικότερα, η ειδική έκθεση αριθ. 18/2020 του ΕΕΣ, με τίτλο «Σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής της ΕΕ: πρέπει να βελτιωθεί η στόχευση της δωρεάν κατανομής δικαιωμάτων εκπομπής», η οποία δημοσιεύθηκε στις 15-09-2020, καταλήγει ότι τα δικαιώματα που κατανέμονται δωρεάν εξακολουθούν να αντιπροσωπεύουν περισσότερο από το 40% του συνόλου των διαθέσιμων δικαιωμάτων στο πλαίσιο του συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής (ΣΕΔΕ) της ΕΕ (σύστημα ανώτατων ορίων και δικαιωμάτων εμπορίας). Η κατανομή αυτών των δωρεάν δικαιωμάτων στη βιομηχανία, την αεροπορία και, σε ορισμένα κράτη μέλη, στον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας, δεν ήταν καλά στοχευμένη. Επιπλέον, η ταχύτητα της απαλλαγής από τις ανθρακούχες εκπομπές στον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας μειώθηκε σημαντικά. Η Επιτροπή πρέπει να επικαιροποιήσει τη διαδικασία που εφαρμόζει για τη στόχευση των δωρεάν δικαιωμάτων, ώστε να λαμβάνονται υπόψη η συμφωνία του Παρισιού και οι πρόσφατες εξελίξεις.

Κατ’ αρχήν, στο πλαίσιο του ΣΕΔΕ της ΕΕ, τα δικαιώματα εκπομπής εκπλειστηριάζονται, αφού οριστεί μια τιμή για τις ανθρακούχες εκπομπές. Τα έσοδα από τους πλειστηριασμούς χρησιμοποιούνται για τη χρηματοδότηση δράσεων για το κλίμα. Το ΣΕΔΕ της ΕΕ χρησιμοποιεί τα δωρεάν δικαιώματα για να αποθαρρύνει τις επιχειρήσεις της ΕΕ από τη μεταφορά δραστηριοτήτων σε χώρες εκτός ΕΕ με χαμηλότερα περιβαλλοντικά πρότυπα, καθώς η μετεγκατάσταση αυτή θα μείωνε τις επενδύσεις στην ΕΕ και, ταυτόχρονα, θα αύξανε τις εκπομπές σε παγκόσμιο επίπεδο. Το φαινόμενο αυτό είναι γνωστό ως «διαρροή άνθρακα». Οι τομείς της βιομηχανίας και των αεροπορικών μεταφορών λαμβάνουν δωρεάν δικαιώματα, σε αντίθεση με τους περισσότερους φορείς εκμετάλλευσης στον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας, καθώς θεωρείται ότι είναι σε θέση να μετακυλίσουν το κόστος των ανθρακούχων εκπομπών απευθείας στον καταναλωτή. Ωστόσο, στα οκτώ κράτη μέλη με κατά κεφαλήν ΑΕγχΠ χαμηλότερο από το 60% του μέσου όρου της ΕΕ, ο τομέας της ηλεκτρικής ενέργειας έλαβε δωρεάν δικαιώματα για να καταστεί δυνατός ο εκσυγχρονισμός.

Οι ελεγκτές διαπίστωσαν ότι η πρόοδος προς την κατεύθυνση της απαλλαγής από τις ανθρακούχες εκπομπές ήταν σημαντικά βραδύτερη στην περίπτωση των τομέων ηλεκτρικής ενέργειας των κρατών μελών που έλαβαν δωρεάν δικαιώματα για τον εκσυγχρονισμό τους, σε σύγκριση με τα άλλα κράτη μέλη. Οι επενδύσεις σε αρκετές περιπτώσεις χρησιμοποιήθηκαν για την αναβάθμιση υφιστάμενων σταθμών παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας με καύση λιθάνθρακα και λιγνίτη, αντί να ευνοηθεί η στροφή προς λιγότερο ρυπογόνα καύσιμα. Αυτό συνέβη ιδίως στη Βουλγαρία, την Τσεχία, την Πολωνία και τη Ρουμανία. Οι ελεγκτές αναγνωρίζουν ότι η Επιτροπή αυστηροποίησε τους κανόνες όσον αφορά τον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας για την περίοδο 2021-2030.

Η δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων σε βιομηχανικούς τομείς γίνεται βάσει δεικτών αναφοράς βασιζόμενων στις εκπομπές των πλέον αποδοτικών εγκαταστάσεων σε κάθε τομέα. Η δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων θα καταργηθεί σταδιακά έως το 2030, εκτός εάν ο τομέας θεωρηθεί ότι διατρέχει κίνδυνο διαρροής άνθρακα. Στην περίπτωση αυτή, η κατανομή δεν θα μειωθεί. Παρότι η προσέγγιση αυτή παρέχει κίνητρα για τη βελτίωση της ενεργειακής απόδοσης, οι ελεγκτές θεωρούν ότι απαιτείται βελτίωση της στόχευσης. Οι βιομηχανικοί τομείς που θεωρείται ότι διατρέχουν κίνδυνο διαρροής άνθρακα εξακολουθούν να αντιπροσωπεύουν περισσότερο από το 90% των βιομηχανικών εκπομπών της ΕΕ, χωρίς διαφοροποίηση μεταξύ των διαφόρων επιπέδων κινδύνου, με αποτέλεσμα όλοι αυτοί οι τομείς να συνεχίσουν να επωφελούνται από την πλήρη ποσότητα δωρεάν δικαιωμάτων. Οι ελεγκτές συνιστούν στην Επιτροπή να διαθέτει τα δωρεάν δικαιώματα στοχευμένα, με βάση την έκθεση σε διαφορετικά επίπεδα κινδύνου.

Επιπλέον, ο τομέας των αεροπορικών μεταφορών επωφελείται από δωρεάν δικαιώματα, παρότι είναι σε θέση να μετακυλίει το κόστος των ανθρακούχων εκπομπών στους πελάτες. Οι ελεγκτές προειδοποιούν ότι αυτό θα μπορούσε να ενθαρρύνει τις υψηλής έντασης άνθρακα αεροπορικές μεταφορές σε βάρος των σιδηροδρομικών.

Λόγω της ανεπαρκούς στόχευσης, σύμφωνα με τις ισχύουσες ρυθμίσεις, οι περισσότερες δωρεάν κατανομές δεν θα μηδενιστούν έως το 2030. Οι ελεγκτές υποστηρίζουν ότι μια περισσότερο στοχευμένη κατανομή θα μπορούσε να αποτελέσει απάντηση στον κίνδυνο διαρροής άνθρακα, να μειώσει τα απροσδόκητα κέρδη και, αυξάνοντας το ποσοστό των εκπλειστηριαζόμενων δικαιωμάτων, να ωφελήσει τα δημόσια οικονομικά.

Δήλωση

«Τα δωρεάν δικαιώματα θα πρέπει να κατανέμονται στοχευμένα στους τομείς που έχουν τη μικρότερη δυνατότητα να μετακυλίσουν το κόστος των ανθρακούχων εκπομπών στους καταναλωτές», δήλωσε ο Samo Jereb, Μέλος του ΕΕΣ και επικεφαλής του ελέγχου. «Ωστόσο, αυτό δεν συμβαίνει. Τομείς που αντιστοιχούν σε ποσοστό άνω του 90% των βιομηχανικών εκπομπών θεωρείται ότι διατρέχουν στον ίδιο βαθμό κίνδυνο διαρροής άνθρακα, με αποτέλεσμα να επωφελούνται από συνεχή υψηλά ποσοστά δωρεάν δικαιωμάτων. Εάν δεν βελτιωθεί η στόχευση της δωρεάν κατανομής, η ΕΕ δεν θα αποκομίσει στο σύνολό τους τα οφέλη που θα μπορούσε να αποφέρει το ΣΕΔΕ όσον αφορά την απαλλαγή από τις ανθρακούχες εκπομπές και τα δημόσια οικονομικά.»

Ιστορικό

Στο πλαίσιο του ΣΕΔΕ της ΕΕ, οι τομείς της βιομηχανίας, της ηλεκτρικής ενέργειας και των αεροπορικών μεταφορών οφείλουν να εξασφαλίζουν δικαιώματα εκπομπής τα οποία να καλύπτουν τις εκπομπές τους διοξειδίου του άνθρακα. Το σύστημα αυτό καθιερώθηκε το 2005. Έκτοτε, οι κατά κεφαλήν εκπομπές της ΕΕ έχουν μειωθεί, αλλά εξακολουθούν να είναι υψηλότερες από τον παγκόσμιο μέσο όρο. Κατά τη διάρκεια των δύο πρώτων περιόδων του συστήματος (2005-2012), σχεδόν όλα τα δικαιώματα εκπομπής κατανεμήθηκαν δωρεάν και η ποσότητα των κατανεμηθέντων δικαιωμάτων ήταν υψηλότερη από την αναγκαία για την κάλυψη των πραγματικών εκπομπών. Δημιουργήθηκε πλεόνασμα δικαιωμάτων. Κατά τη διάρκεια της τρίτης περιόδου (2013-2020), αυτή η συστημική υπερκατανομή εξαλείφθηκε σε μεγάλο βαθμό. Από το 2013 έως το 2020 κατανεμήθηκαν δωρεάν περισσότερα από 6,66 δισεκατομμύρια δικαιώματα, και οι τιμές των δικαιωμάτων, αν και παρουσίασαν διακυμάνσεις, αυξήθηκαν από λιγότερο από 3 ευρώ σε περίπου 25 ευρώ ανά τόνο εκπομπών ισοδυνάμου CO2. Από το 2012 έως τα μέσα Ιουνίου του 2019, τα κράτη μέλη εισέπραξαν 42 δισεκατομμύρια ευρώ στο πλαίσιο πλειστηριασμών. Εάν είχε εκπλειστηριαστεί μεγαλύτερος αριθμός δικαιωμάτων για τη βιομηχανία, θα είχαν εισπράξει σημαντικά πρόσθετα έσοδα. Η τέταρτη περίοδος του ΣΕΔΕ θα καλύψει την περίοδο 2021-2030.

Οι ελεγκτές εξέτασαν αν η δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων χρησιμοποιήθηκε με επιτυχία για τον εκσυγχρονισμό της παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας, κατά πόσον η στόχευσή της ήταν επαρκής για την παροχή κινήτρων για τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου και αν συνέβαλε στην αύξηση των εν λόγω εκπομπών. Κατά την έκτακτη σύνοδό του τον Ιούλιο του 2020, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο κάλεσε την Επιτροπή να υποβάλει πρόταση αναθεώρησης του ΣΕΔΕ. Ο έλεγχος δεν κάλυψε τον αντίκτυπο της πανδημίας της COVID-19 στο ΣΕΔΕ.

Υπενθυμίζεται ότι το ΕΕΣ παρουσιάζει τις ειδικές εκθέσεις του στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο της ΕΕ, καθώς και σε άλλους ενδιαφερομένους, όπως σε εθνικά κοινοβούλια, παράγοντες του ενδιαφερόμενου κλάδου και εκπροσώπους της κοινωνίας των πολιτών. Στη συντριπτική πλειονότητά τους, οι συστάσεις που διατυπώνουν οι ελεγκτές στις εκθέσεις τους υλοποιούνται.

Το πλήρες κείμενο της έκθεσης είναι διαθέσιμο στον ιστότοπο του ΕΕΣ (eca.europa.eu)