«Κίτρινη κάρτα» από το Ευρ. Ελεγκτικό Συνέδριο ως προς τον έλεγχο των συγκεντρώσεων και την εφαρμογή των αντιμονοπωλιακών διαδικασιών από την Κομισιόν

Επιμέλεια: Γεώργιος Π. Κανέλλος

Σύμφωνα με το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο (ΕΕΣ), η Ευρωπαϊκή Επιτροπή πρέπει να ενισχύσει τις αντιμονοπωλιακές διαδικασίες και τον έλεγχο των συγκεντρώσεων προκειμένου να προσαρμοστεί σε έναν πιο παγκοσμιοποιημένο κόσμο. 

Ειδικότερα, η έκθεση αριθ. 24/2020 του ΕΕΣ με τίτλο «Ο έλεγχος των συγκεντρώσεων στην ΕΕ και οι αντιμονοπωλιακές διαδικασίες, όπως εφαρμόζονται από την Επιτροπή: ανάγκη για ενίσχυση της εποπτείας της αγοράς», η οποία δημοσιεύθηκε στις 19-11-2020, καταλήγει ότι η Επιτροπή, ως αρμόδια για την επιβολή των ενωσιακών κανόνων ανταγωνισμού αρχή, έκανε σε γενικές γραμμές ορθή χρήση των εξουσιών που διαθέτει στον τομέα των αντιμονοπωλιακών διαδικασιών και του ελέγχου των συγκεντρώσεων και έχει διευθετήσει ζητήματα ανταγωνισμού με τις αποφάσεις της. Ωστόσο, σύμφωνα με τους ελεγκτές, δεν έχει ακόμη αντιμετωπίσει πλήρως τις νέες σύνθετες προκλήσεις που έχουν ανακύψει στον τομέα της επιβολής της νομοθεσίας όσον αφορά τις ψηφιακές αγορές, τον συνεχώς αυξανόμενο όγκο των προς ανάλυση δεδομένων και τους περιορισμούς των υφιστάμενων εργαλείων επιβολής. Οι ελεγκτές διαπίστωσαν επίσης ότι η Επιτροπή έχει περιορισμένη ικανότητα να παρακολουθεί τις αγορές, να εντοπίζει προορατικά παραβάσεις της αντιμονοπωλιακής νομοθεσίας και να ελέγχει την ακρίβεια των πληροφοριών σχετικά με τις συγκεντρώσεις.

Οι κανόνες ανταγωνισμού της ΕΕ έχουν ως στόχο να αποτρέπουν τις εταιρείες από το να εφαρμόζουν αντιανταγωνιστικές πρακτικές, όπως μυστικές συμπράξεις, ή από την κατάχρηση δεσπόζουσας θέσης. Η Επιτροπή μπορεί να επιβάλλει πρόστιμα σε εταιρείες που παραβιάζουν τους κανόνες αυτούς. Την τελευταία δεκαετία, η επιβολή των κανόνων ανταγωνισμού στην ΕΕ χρειάστηκε να προσαρμοστεί σε ένα περιβάλλον σημαντικών αλλαγών στη δυναμική της αγοράς λόγω της εμφάνισης των ψηφιακών αγορών, των μαζικών δεδομένων και των αλγορίθμων καθορισμού τιμών. Οι ελεγκτές εξέτασαν κατά πόσον η Επιτροπή επέβαλλε ορθά τους κανόνες κατά τον έλεγχο των συγκεντρώσεων και τις αντιμονοπωλιακές διαδικασίες. Αξιολόγησαν την αποτελεσματικότητά της όσον αφορά τον εντοπισμό και τη διερεύνηση παραβάσεων, καθώς και το πόσο καλά συνεργαζόταν με τις εθνικές αρχές ανταγωνισμού (ΕΑΑ).

Οι ελεγκτές διαπίστωσαν ότι το επίπεδο των πόρων που έχει στη διάθεσή της η Επιτροπή για την παρακολούθηση των αγορών με σκοπό τον εντοπισμό πιθανών προβλημάτων, καθώς και για τον εντοπισμό υποθέσεων παραβίασης της αντιμονοπωλιακής νομοθεσίας από την ίδια, παράλληλα με τη διεκπεραίωση καταγγελιών τρίτων, ήταν σχετικά περιορισμένο. Οι τομεακές έρευνες απαιτούν πολλούς πόρους: παραδείγματος χάριν, για την έρευνα της Επιτροπής για το ηλεκτρονικό εμπόριο το 2015 εργάστηκε επί δύο έτη ομάδα 15 υπαλλήλων πλήρους απασχόλησης. Οι ελεγκτές παρατήρησαν ότι ο αριθμός των διαδικασιών που κινούνται αυτεπαγγέλτως μειώθηκε από το 2015. Παρόμοια μείωση παρατηρήθηκε και στο πρόγραμμα επιεικούς μεταχείρισης για εταιρείες που παρέχουν εμπιστευτικές πληροφορίες σχετικά με αντιανταγωνιστικές πρακτικές με αντάλλαγμα την απαλλαγή τους από πρόστιμα ή τη μείωση αυτών. Η Επιτροπή πρέπει επίσης να αποφασίζει ποιες υποθέσεις θα διερευνήσει κατά προτεραιότητα. Για την προτεραιοποίηση των υποθέσεων εφάρμοζε κριτήρια τα οποία δεν ήταν σαφώς σταθμισμένα ώστε να διασφαλίζεται η επιλογή των υποθέσεων που ενέχουν τον υψηλότερο κίνδυνο. Στον τομέα του ελέγχου των συγκεντρώσεων, η Επιτροπή αντιμετωπίζει περαιτέρω προκλήσεις: ο όγκος των προς επαλήθευση δεδομένων αυξάνεται διαρκώς, όπως και ο αριθμός των συγκεντρώσεων που πρέπει να υποβληθούν σε ανάλυση. Η Επιτροπή έχει ήδη απλουστεύσει τις διαδικασίες της σε περιπτώσεις συγκεντρώσεων που ενέχουν μικρότερο κίνδυνο, πρέπει όμως να συνεχίσει το έργο της απλούστευσης. Οι ελεγκτές διαπίστωσαν επίσης ότι ορισμένες σημαντικές πράξεις δεν ενέπιπταν στον έλεγχο της Επιτροπής, διότι οι εταιρείες δεν ήταν υποχρεωμένες να τις κοινοποιήσουν στην Επιτροπή σύμφωνα με τα κατώτατα όρια του κύκλου εργασιών που ορίζονται στη νομοθεσία της ΕΕ.

Η Επιτροπή λάμβανε όλες τις αποφάσεις περί συγκεντρώσεων εντός των νόμιμων προθεσμιών, αλλά η διάρκεια των αντιμονοπωλιακών διαδικασιών της παραμένει μεγάλη (έως και οκτώ έτη), κάτι που μπορεί να υποβαθμίζει την αποτελεσματικότητα των αποφάσεων επιβολής των κανόνων. Αυτό ισχύει ιδιαίτερα στις ταχέως εξελισσόμενες ψηφιακές αγορές, όπου η Επιτροπή καλείται να φέρει εις πέρας πολύπλοκες έρευνες. Παράλληλα, τα νομικά μέσα που έχει στη διάθεσή της ενδεχομένως να μην είναι πλέον πρόσφορα για την αντιμετώπιση των νέων αυτών ειδών προβλημάτων ανταγωνισμού. Οι ελεγκτές επισήμαναν επίσης ότι η Επιτροπή είχε επιβάλει πρόστιμα-ρεκόρ σε εταιρείες, χωρίς να έχει αξιολογήσει ποτέ το αποτρεπτικό τους αποτέλεσμα.

Η Επιτροπή συνεργαζόταν σε γενικές γραμμές καλά με τις ΕΑΑ, αλλά δεν λάμβανε σε μεγάλο βαθμό γνώση των προτεραιοτήτων τους όσον αφορά την επιβολή της νομοθεσίας. Παράλληλα, η Επιτροπή και οι ΕΑΑ δεν συντόνιζαν στενά την από μέρους τους παρακολούθηση της αγοράς, ενώ σπανίως παραπέμπονταν υποθέσεις από τις ΕΕΑ στην Επιτροπή. Σκοπός του μηχανισμού έγκαιρης προειδοποίησης είναι η βελτιστοποίηση της κατανομής των υποθέσεων και η απαλλαγή πολλών ΕΑΑ από την υποχρέωση να εξετάζουν παρόμοιες πρακτικές της ίδιας εταιρείας, αλλά οι ΕΑΑ δεν τον χρησιμοποίησαν εκτενώς. Τέλος, η Επιτροπή δεν αξιολογούσε τακτικά την αποτελεσματικότητα των αποφάσεών της, αν και αυτό θα βελτίωνε τη λήψη αποφάσεων και την κατανομή των πόρων στο μέλλον. 

Οι ελεγκτές διατυπώνουν συστάσεις που στοχεύουν στη βελτίωση της ικανότητας της Επιτροπής να εντοπίζει προορατικά παραβάσεις, να επιβάλλει αποτελεσματικότερα τους κανόνες ανταγωνισμού, να συντονίζει τις εργασίες της με τις ΕΑΑ μέσω του Ευρωπαϊκού Δικτύου Ανταγωνισμού και να υποβάλλει καλύτερα στοιχεία σχετικά με τις επιδόσεις της. 

Δήλωση

«Την τελευταία δεκαετία, η Επιτροπή χρησιμοποιεί κατά τρόπο αποτελεσματικό τις εξουσίες της στον τομέα του ελέγχου των συγκεντρώσεων και των αντιμονοπωλιακών διαδικασιών», δήλωσε ο Alex Brenninkmeijer, Μέλος του ΕΕΣ και αρμόδιος για την έκθεση. «Τώρα όμως χρειάζεται να ενισχύσει την εποπτεία της αγοράς ώστε να ανταποκριθεί στις ανάγκες που δημιουργούν η παγκοσμιοποίηση και η ψηφιοποίηση. Πρέπει να βελτιώσει τις ικανότητές της όσον αφορά τον προορατικό εντοπισμό παραβάσεων και να επιλέγει τις έρευνες που θα διενεργήσει με περισσότερη σύνεση. Σε συνδυασμό με την ενίσχυση της συνεργασίας με τις ΕΑΑ, αυτό θα οδηγήσει στην καλύτερη επιβολή των κανόνων ανταγωνισμού στην εσωτερική αγορά της ΕΕ, και στη μεγαλύτερη προστασία των επιχειρήσεων και των καταναλωτών.» 

Γενικές πληροφορίες - Ιστορικό

Η Επιτροπή μπορεί να απαγορεύει αντιανταγωνιστικές συμφωνίες μεταξύ εταιρειών και την κατάχρηση δεσπόζουσας θέσης («αντιμονοπωλιακές διαδικασίες»), καθώς και να εξετάζει μεγαλύτερες συγκεντρώσεις εταιρειών ως προς τον αντίκτυπό τους στην εσωτερική αγορά της ΕΕ («έλεγχος συγκεντρώσεων»). Τόσο η Επιτροπή όσο και οι ΕΑΑ μπορούν να επιβάλλουν απευθείας τους ενωσιακούς κανόνες ανταγωνισμού σε υποθέσεις παραβίασης της αντιμονοπωλιακής νομοθεσίας που επηρεάζουν το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών.

Κάθε χρόνο, η Επιτροπή εξετάζει περισσότερες από 300 κοινοποιήσεις συγκεντρώσεων και περίπου 200 υποθέσεις παραβίασης της αντιμονοπωλιακής νομοθεσίας. Από το 2010 έως το 2019, επέβαλε πρόστιμα ύψους 28,5 δισεκατομμυρίων ευρώ για παραβάσεις. Λόγω των περιορισμένων πόρων, από το 2005 έχει διενεργήσει μόνο τέσσερις αυτεπάγγελτες τομεακές έρευνες, χάρη στις οποίες εντοπίστηκαν παραβάσεις. 

Οι ελεγκτές εξέτασαν δείγμα βάσει κινδύνου 50 υποθέσεων παραβίασης της αντιμονοπωλιακής νομοθεσίας και ελέγχου προτεινόμενων συγκεντρώσεων που κινήθηκαν μεταξύ 2010 και 2017, καθώς και δείγμα κοινοποιήσεων αντιμονοπωλιακών ερευνών από τις ΕΑΑ. Επισκέφθηκαν τις ΕΑΑ της Βουλγαρίας, της Γαλλίας, των Κάτω Χωρών και της Πολωνίας.

Υπενθυμίζεται ότι το ΕΕΣ είναι ο ανεξάρτητος εξωτερικός ελεγκτής της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Οι εκθέσεις και οι γνώμες του αποτελούν καθοριστικής σημασίας κρίκο στην αλυσίδα λογοδοσίας εντός της ΕΕ, δεδομένου ότι χρησιμοποιούνται για να υποχρεώνουν σε λογοδοσία τους υπευθύνους για την εκτέλεση των πολιτικών και των προγραμμάτων της ΕΕ: την Επιτροπή, τα λοιπά θεσμικά όργανα και τους οργανισμούς της ΕΕ, καθώς και τις διοικητικές αρχές των κρατών μελών. Το ΕΕΣ προειδοποιεί για τους κινδύνους, παρέχει διασφάλιση, επισημαίνει αδυναμίες και ορθές πρακτικές και παρέχει καθοδήγηση στους φορείς χάραξης πολιτικής και τους νομοθέτες σχετικά με τον τρόπο βελτίωσης της διαχείρισης των πολιτικών και των προγραμμάτων της ΕΕ.

Το πλήρες κείμενο της έκθεσης είναι διαθέσιμο στον ιστότοπο του ΕΕΣ (eca.europa.eu)