Επιβολή εισφοράς σε χρήμα στο πλαίσιο Πολεοδόμησης

Σύμφωνα με πάγια Νομολογία του ΣτΕ (1612/12020, NOMOS, 1613/2020 QUALEX), γίνεται δεκτό ότι το δικαίωμα του οικείου Δήμου να επιβάλει την εισφορά σε χρήμα σε βάρος των ιδιοκτητών ακινήτων εκτός σχεδίου, που εντάσσονται στο σχέδιο πόλεως, αυτής και, περαιτέρω, για την εν ευρεία εννοία βεβαίωσή της από τον αρμόδιο Ο.Τ.Α υπόκειται στην πενταετή αποσβεστική προθεσμία που προβλέπεται στην διάταξη της παρ. 1 του άρθρου 2 του α.ν. 344/1968. Και τούτο διότι, δεν είναι επιτρεπτή, βάσει των συνταγματικών αρχών, η νομοθετική θέσπιση μιας οικονομικής υποχρέωσης του διοικούμενου προς το Δήμο χωρίς παράλληλα να υπάρχει εκ των προτέρων ορισμένη, βέβαιη και εύλογη προθεσμία, εντός της οποίας να μπορεί να επιβληθεί εις βάρος του η σχετική οικονομική επιβάρυνση. Και η αφετηρία της προθεσμίας είναι το τέλος του οικονομικού έτους στο οποίο κυρώθηκε η οικεία πράξη εφαρμογής.

Πιο αναλυτικά, στο άρθρο 1 παρ. 1 του ν. 1337/1983 (Α΄ 33) ορίζεται ότι «Επιτρέπεται, σύμφωνα με τις διατάξεις αυτού του νόμου: α) Η επέκταση εγκεκριμένων σχεδίων πόλεων, καθώς και οικισμών που υπάρχουν πριν από το έτος 1923, β) η ένταξη σε πολεοδομικό σχέδιο και η επέκταση οικισμών μεταγενέστερων του 1923 που στερούνται εγκεκριμένου σχεδίου, γ) (…)». Επίσης στο άρθρο 9 του ίδιου νόμου, όπως ίσχυε κατά τον κρίσιμο χρόνο, προβλέπεται ότι: «1. Οι ιδιοκτήτες των ακινήτων που περιλαμβάνονται σε περιοχές ένταξης και επέκτασης κατά το άρθρο 1 του νόμου αυτού και διατηρούνται ή διαμορφώνονται σε νέα ακίνητα, συμμετέχουν με καταβολή χρηματικής εισφοράς στην αντιμετώπιση της δαπάνης για την κατασκευή των βασικών κοινόχρηστων πολεοδομικών έργων (…) 3. (…) Η εισφορά αυτή εισπράττεται, σύμφωνα με τις διατάξεις περί εισπράξεως δημόσιων εσόδων, ως έσοδο του οικείου δήμου ή κοινότητας και αποδίδεται σ’ αυτούς κατά μήνα. Το ποσό της εισφοράς αυτής διατίθεται από τους οικείους Ο.Τ.Α. για την εκτέλεση των βασικών κοινοχρήστων πολεοδομικών έργων είτε από τον ίδιο είτε από εξουσιοδοτημένο από αυτόν φορέα, καθώς και για την εκπόνηση πολεοδομικών μελετών και μελετών πράξεων εφαρμογής. Κάθε διάθεση της εισφοράς αυτής για άλλο σκοπό είναι άκυρη (…)».

Σύμφωνα με την παρ. 7 του άρθρου 8 του ν. 1337/1983, Σε περίπτωση που η συμμετοχή σε γη πρέπει να ληφθεί από μη ρυμοτομούμενο τμήμα ιδιοκτησίας, πλην όμως κατά την κρίση της αρχής το τμήμα γης που πρόκειται να αποτελέσει αντικείμενο εισφοράς δεν είναι αξιοποιήσιμο πολεοδομικά ή η αφαίρεσή του είναι φανερά επιζήμια για την ιδιοκτησία, μπορεί να μετατρέπεται σε ισάξια χρηματική συμμετοχή που διατίθεται αποκλειστικά για τη δημιουργία κοινόχρηστων χώρων και κοινωφελών χρήσεων και σκοπών. Για την πραγματοποίηση της μετατροπής εφαρμόζονται ανάλογα οι διατάξεις του άρθρου 9 για την εισφορά σε χρήμα. …, ενώ κατά την παρ. 3 του άρθρο 9 του ν. 1337/1983, όπως ίσχυε κατά τον κρίσιμο χρόνο.

Περαιτέρω, σύμφωνα με το άρθρο 1 του π.δ. 5/1986 (Α΄ 2), όπως ίσχυε κατά τον κρίσιμο χρόνο, «1. Μετά την κύρωση της πράξης εφαρμογής, σύμφωνα με την παρ. 7 του άρθρου 12 του ν. 1337/1983, επιτροπή προβαίνει στον προσδιορισμό της αξίας των ακινήτων, που περιλαμβάνονται στην πράξη εφαρμογής (…) 3. Η Επιτροπή (…) καταρτίζει (…) έκθεση στην οποία περιγράφεται η κατάσταση των ακινήτων και των συστατικών τους, καθώς και οι τυχόν ιδιαίτερες συνθήκες αυτών και εκτιμάται αιτιολογημένα η αξία τους, η οποία αναγράφεται στις αντίστοιχες στήλες του πίνακα της πράξης εφαρμογής (…). Ως χρόνος για τον προσδιορισμό της αξίας του ακινήτου λαμβάνεται ο χρόνος κύρωσης της πράξης εφαρμογής (…)», ενώ, σύμφωνα με το άρθρο 2 του ίδιου ως άνω π.δ., «1. Μετά την επιστροφή των στοιχείων προσδιορισμού της αξίας των ακινήτων στην αρμόδια πολεοδομική υπηρεσία, αυτή εκδίδει πράξεις επιβολής της εισφοράς σε χρήμα, για κάθε κύριο ακινήτου που εμπίπτει στην περιοχή ένταξης ή επέκτασης, όπως φαίνεται στον πίνακα της πράξης εφαρμογής. 2 (…) 6. Αν ο κύριος του ακινήτου είναι άγνωστος η σχετική πράξη επιβολής εισφοράς και τα στοιχεία που τη συνοδεύουν κοινοποιούνται στον οικείο Δήμο ή Κοινότητα, για τη διενέργεια περαιτέρω έρευνας εξακρίβωσης τούτου. Όταν εξακριβωθεί ο κύριος του ακινήτου εκδίδεται νέα πράξη επιβολής εισφοράς». Εξάλλου, στην παρ. 3 του άρθρου 21 του ν. 2508/1997 (Α΄ 124) ορίζεται ότι η εισφορά σε χρήμα μπορεί να βεβαιώνεται απευθείας από τα αρμόδια όργανα του οικείου Ο.Τ.Α. αντί της πολεοδομικής υπηρεσίας.

Τέλος, στην παρ. 1 του άρθρου 2 του α.ν. 344/1968 (Α΄ 71), όπως το δεύτερο εδάφιο αυτής αντικαταστάθηκε με το άρθρο 61 παρ. 2 του ν. 1416/1984 (Α΄ 18), ορίζεται ότι «Η βεβαίωσις φόρων, τελών, δικαιωμάτων, εισφορών [...] ενεργείται υπό των δήμων και κοινοτήτων εντός αποσβεστικής προθεσμίας πέντε ετών από της λήξεως του οικονομικού έτους, εις ο ανάγονται. Κατ’ εξαίρεση είναι δυνατή η βεβαίωση μετά την πάροδο της παραπάνω προθεσμίας αν: α) είναι άγνωστος ο υπόχρεος, β) έχει ακυρωθεί μετά την πάροδο της πενταετίας η φορολογική εγγραφή για το λόγο ότι ο υπόχρεος δεν έλαβε γνώση της εγγραφής, γ) η βεβαίωση έγινε σε πρόσωπο που δεν έχει μερική ή ολική φορολογική υποχρέωση και δ) η βεβαίωση έγινε για οικονομικό έτος διάφορο από αυτό που αφορά η φορολογική υποχρέωση».

Η αρχή της ασφάλειας του δικαίου, η οποία απορρέει από την αρχή του κράτους δικαίου και ιδίως από τις διατάξεις των άρθρων 2 παρ. 1 και 25 παρ. 1 εδ. α΄ του Συντάγματος [πρβλ. ΑΕΔ 14/2013, ΣτΕ 2034/2011 Ολ., 4731/2014, 640/2015 κ.ά.• βλ. και το ν. 4048/2012 «Ρυθμιστική Διακυβέρνηση: Αρχές, Διαδικασίες και Μέσα Καλής Νομοθέτησης», Α΄ 34, στο άρθρο 2 παρ. 1 του οποίου προβλέπεται ότι μεταξύ των αρχών καλής νομοθέτησης περιλαμβάνεται, μεταξύ άλλων, η ασφάλεια δικαίου (περ. η)] και ειδικότερη εκδήλωση της οποίας αποτελεί η αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης του διοικουμένου (πρβλ. ΑΕΔ 11/2003, ΣτΕ 2034/2011 Ολ., 3777/2008, 4731/2014, 640/2015 κ.ά.), επιβάλλει, ιδίως, τη σαφήνεια και την προβλέψιμη εφαρμογή των εκάστοτε θεσπιζομένων κανονιστικών ρυθμίσεων (πρβλ. ΣτΕ 2811/2012 7μ., 144, 1976/2015) και πρέπει να τηρείται με ιδιαίτερη αυστηρότητα, όταν πρόκειται για διατάξεις που μπορούν να έχουν σοβαρές οικονομικές επιπτώσεις στους ενδιαφερόμενους, όπως είναι οι διατάξεις που προβλέπουν την επιβολή επιβαρύνσεων υπό την μορφή φόρων, τελών και εισφορών (πρβλ. ΣτΕ 144, 1976/2015, 1623/2016, επίσης ΔΕΕ, 2.6.2016, C-81/15, Καπνοβιομηχανία Καρέλια Α.Ε. κατά Υπουργού Οικονομικών, σκέψη 45, 3.9.2015, C-384/14, ?tablissement national des produits de l’ agriculture et de la mer (FranceAgriMer) κατά Sodiaal International SA, σκέψη 30). Συνακόλουθα, για την επιβολή επιβαρύνσεων, υπό την μορφή φόρων, τελών και εισφορών απαιτείται να προβλέπεται προθεσμία, μετά την πάροδο της οποίας να μην είναι πλέον δυνατή η επιβολή εις βάρος του διοικουμένου της σχετικής οικονομικής επιβαρύνσεως. Η προθεσμία δε αυτή, η οποία, προκειμένου να εκπληρώνει τη συνιστάμενη στη διασφάλιση της αρχής ασφάλειας δικαίου, που εξυπηρετεί σκοπούς δημοσίου συμφέροντος, λειτουργία της, πρέπει να ορίζεται εκ των προτέρων και να μην εξαρτάται από ενέργειες δημοσίας αρχής, να έχει δε εύλογη διάρκεια, δηλαδή να συνάδει προς την αρχή της αναλογικότητας (πρβλ. ΔΕΕ, 17.9.2014, C-341/13, Cruz & Companhia Lda κατά Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP (IFAP), σκέψεις 62 και 65), και η διάρκεια αυτή να είναι επαρκώς προβλέψιμη από τον διοικούμενο. Αυτά δε προς τον σκοπό να μην αφήνονται οι διοικούμενοι έκθετοι αφενός μεν σε μακρά περίοδο ανασφάλειας δικαίου - που αποτελεί παράγοντα αποτρεπτικό για τον προγραμματισμό και την ανάπτυξη οικονομικών δραστηριοτήτων, με ιδιαίτερα δυσμενείς επιπτώσεις για την ανάπτυξη και, γενικότερα, την εθνική οικονομία, ιδιαιτέρως μάλιστα σε περιόδους οικονομικής κρίσεως, σε βλάβη του δημοσίου συμφέροντος - και αφετέρου στον κίνδυνο να μην είναι πλέον σε θέση, μετά την παρέλευση μακρού χρόνου από το γεγονός που γεννά την σχετική οικονομική υποχρέωση, να αντιμετωπίσουν τις προκύπτουσες οικονομικές υποχρεώσεις, είτε οι ίδιοι είτε, πολύ περισσότερο, οι αναλαβόντες, κατά νόμο, συνεπεία κληρονομικής ή οιονεί καθολικής διαδοχής (πιθανής σε περίπτωση που ο χρόνος για την απόσβεση της υποχρεώσεως είναι μεγάλος ή αβέβαιος), τις υποχρεώσεις τους από φόρους, τέλη και εισφορές και γ) να μην αφήνεται το Δημόσιο, ο ΟΤΑ ή άλλο νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου έκθετο στον κίνδυνο αδυναμίας είσπραξης τυχόν βεβαιουμένων, μετά την πάροδο μακρού χρόνου από την γένεση των σχετικών υποχρεώσεων, ποσών φόρων, τελών και εισφορών, λόγω της ενδεχομένως εν τω μεταξύ επελθούσης επιδεινώσεως της οικονομικής καταστάσεως των διοικουμένων (πρβλ. ΣτΕ 1623/2016 επταμελούς, 1976/2015), δεδομένου, άλλωστε, ότι μόνον με την είσπραξη των φόρων, τελών και εισφορών επιτυγχάνεται ο επιδιωκόμενος με την πρόβλεψή τους σκοπός, δηλαδή η κάλυψη των δαπανών που απαιτούνται για την επίτευξη των επιδιωκομένων δημοσίων σκοπών (πρβλ. ΣτΕ 1738/2017 Ολομ.).

Έτσι, ενόψει των ανωτέρω σε συνδυασμό και σε συνδασμό όσα γίνονται παγίως δεκτά ως προς τον εν γένει φορολογικό χαρακτήρα της εισφοράς σε χρήμα του άρθρου 9 του ν. 1337/1983, πρέπει να γίνει δεκτό ότι το δικαίωμα του οικείου Δήμου να επιβάλει την εισφορά αυτή σε βάρος των ιδιοκτητών ακινήτων εκτός σχεδίου, που εντάσσονται στο σχέδιο πόλεως, υπόκειται στην πενταετή αποσβεστική προθεσμία που προβλέπεται στην παρατεθείσα στη σκέψη 9 διάταξη της παρ. 1 του άρθρου 2 του α.ν. 344/1968. Και τούτο διότι, δεν είναι επιτρεπτή, βάσει των συνταγματικών αρχών που αναφέρθηκαν στην προηγούμενη σκέψη, η νομοθετική θέσπιση μιας οικονομικής υποχρέωσης του διοικούμενου προς το Δήμο χωρίς παράλληλα να υπάρχει εκ των προτέρων ορισμένη, βέβαιη και εύλογη προθεσμία, εντός της οποίας να μπορεί να επιβληθεί εις βάρος του η σχετική οικονομική επιβάρυνση. Δεδομένου δε, ότι σύμφωνα με τις εκτεθείσες στη σκέψη 9 διατάξεις του ν. 1337/1983 και του π.δ. 5/1986, ως χρόνος για τον προσδιορισμό της αξίας των ακινήτων, προκειμένου να εκδοθεί η προβλεπόμενη πράξη επιβολής εισφοράς σε χρήμα, λαμβάνεται ο χρόνος κύρωσης της πράξης εφαρμογής, στον χρόνο αυτόν ανάγεται, κατά λογική αναγκαιότητα, και η έναρξη της προθεσμίας για την επιβολή της εισφοράς. Συνεπώς, η πενταετής αποσβεστική προθεσμία της παρ. 1 του άρθρου 2 του α.ν. 344/1968 για την έκδοση της πράξης επιβολής της εισφοράς αυτής και, περαιτέρω, για την εν ευρεία εννοία βεβαίωσή της από τον αρμόδιο Ο.Τ.Α., η διάρκεια της οποίας είναι εύλογη, αρχίζει από το τέλος του έτους κατά το οποίο κυρώθηκε η πράξη εφαρμογής, εκτός αν ο αρμόδιος για την έκδοση και βεβαίωση της εισφοράς Ο.Τ.Α. επικαλεστεί και αποδείξει ότι συντρέχουν οι εξαιρετικές περιπτώσεις του εδαφίου β΄ της παρ. 1 του άρθρου 2 του α.ν. 344/1968, εξαιτίας των οποίων δεν ήταν εφικτή η έκδοση πράξης επιβολής της εισφοράς και η εν ευρεία εννοία βεβαίωσή της εντός της ως άνω προθεσμίας (πρβλ. ΣτΕ 3286/1995). Αντίθετη εκδοχή, σύμφωνα με την οποία η έναρξη της πενταετούς προθεσμίας για την επιβολή της εισφοράς εξαρτάται από την έναρξη των εργασιών για την υλοποίηση της πράξης εφαρμογής, δηλαδή από μη σαφώς προβλέψιμο εκ των προτέρων χρονικό σημείο, θα είχε ως συνέπεια η κατάσταση του διοικουμένου να τίθεται επ` αόριστον εν αμφιβόλω, γεγονός που, ενόψει των εκτεθέντων στην προηγούμενη σκέψη, είναι αντίθετο στις συνταγματικές αρχές της ασφάλειας δικαίου, του κράτους δικαίου και της προστατευόμενης εμπιστοσύνης του διοικουμένου.