Αρχή της αναλογικότητας και διάρκεια της παραγραφής διοικητικών παραβάσεων

Αναδημοσίευση από humanrightscaselaw.gr

Κατόπιν της 1738/2017 (οµόφωνης) απόφασης της Ολοµέλειας του Συµβουλίου της Επικρατείας, η ύπαρξη αρκούντως προβλέψιµης και εύλογης προθεσµίας παραγραφής της εξουσίας της Διοίκησης για διαπίστωση διοικητικών παραβάσεων και επιβολή των αντίστοιχων δηµοσιονοµικών βαρών ή/και διοικητικών κυρώσεων έχει πλέον αναχθεί σε θεµελιώδη εγγύηση έναντι του Κράτους1 . Η εγγύηση αυτή αναλύεται σε δύο επιµέρους βασικούς κανόνες. Ο πρώτος, στον οποίο και ερείδεται η κρίση της Ολοµέλειας µε την οποία θεωρήθηκαν αντισυνταγµατικές διατάξεις νόµων περί παρατάσεων του χρόνου παραγραφής της εξουσίας της Διοίκησης για καταλογισµό φόρου εισοδήµατος και συναφών κυρώσεων, λόγω διαπίστωσης παραβάσεων της φορολογικής νοµοθεσίας, συνίσταται στην απορρέουσα από την αρχή της ασφάλειας του δικαίου απαίτηση θέσπισης προθεσµίας παραγραφής, η οποία πρέπει να ορίζεται εκ των προτέρων και η διάρκειά της να είναι επαρκώς προβλέψιµη από τον διοικούµενο, µετά τη λήξη της οποίας δεν είναι δυνατή η επιβολή του αντίστοιχου δηµοσιονοµικού βάρους και οποιασδήποτε σχετικής κύρωσης. Ο δεύτερος κανόνας, ο οποίος “διακηρύχθηκε” από το Δικαστήριο, χωρίς, όµως, να αξιοποιηθεί για τη θεµελίωση της παραπάνω κρίσης του περί αντισυνταγµατικότητας, συνίσταται στην επιταγή ότι η προβλεπόµενη προθεσµία παραγραφής πρέπει να έχει, συνολικά, εύλογη διάρκεια.

Οι δύο προαναφερόµενοι κανόνες παρουσιάζουν συνάφεια, αφενός, σε περιπτώσεις, όπως εκείνη που αντιµετώπισε η Ολοµέλεια, νοµοθετικής παράτασης του προβλεπόµενου χρόνου παραγραφής και, αφετέρου, διότι µεγάλες προθεσµίες παραγραφής είναι ικανές να δηµιουργούν ανασφάλεια ως προς την έννοµη κατάσταση των διοικουµένων. Ωστόσο, οι ανωτέρω κανόνες διακρίνονται µεταξύ τους. Ο ένας αποτελεί έκφραση της (αναγόµενης στην αρχή του κράτους δικαίου) αρχής της σαφήνειας και της προβλεψιµότητας των περιορισµών των θεµελιωδών δικαιωµάτων, συµπεριλαµβανοµένου του δικαιώµατος επί της περιουσίας, που θίγεται από την επιβολή φόρων ή/και χρηµατικών κυρώσεων. Ο άλλος συνιστά µία από τις αιχµηρές απολήξεις της ευρύτερης αρχής της αναλογικότητας. Το ότι οι νοµοθετικοί κανόνες περί παραγραφής ανταποκρίνονται στις απαιτήσεις της δεύτερης αρχής δεν σηµαίνει κατ’ ανάγκη ότι ικανοποιούν τις επιταγές της αρχής της ασφάλειας του δικαίου και το αντίστροφο2. Βέβαια, δεν αποκλείεται να εντοπίζεται σωρευτική παραβίαση των επιταγών αµφότερων των αρχών. Η απόφαση της Ολοµέλειας περιέχει σειρά σκέψεων από τις οποίες προκύπτουν επαρκή και σαφή στοιχεία για τον τρόπο ερµηνείας και εφαρµογής της αρχής της ασφάλειας του δικαίου, σε σχέση µε την παραγραφή, τόσο γενικά όσο και ειδικά, στο πεδίο του φορολογικού δικαίου. Αντίθετα, η απόφαση περιλαµβάνει λιγότερα “πληροφοριακά” στοιχεία αναφορικά µε το ζήτηµα της τήρησης της αρχής της αναλογικότητας, όσον αφορά τη διάρκεια της οριζόµενης στο νόµο προθεσµίας παραγραφής. Τούτο δικαιολογείται από το ότι η περί αντισυνταγµατικότητας κρίση της Ολοµέλειας, µε βάση την αρχή της ασφάλειας του δικαίου και το άρθρο 78 (παρ. 1 και 2) του Συντάγµατος, καθιστούσε περιττή την εξέταση της τυχόν παραβίασης της αρχής της αναλογικότητας, η οποία, άλλωστε, δεν θα µπορούσε να θεωρηθεί εµφανής, στη συγκεκριµένη υπόθεση, και απαιτούσε, οπωσδήποτε, χαρτογράφηση (τουλάχιστον) των βασικών σηµείων µιας εν πολλοίς ανεξερεύνητης περιοχής του δηµοσίου δικαίου.

Συναφώς, πρέπει, πρώτα απ’ όλα, να σηµειωθεί ότι η αρχή της αναλογικότητας της διάρκειας της παραγραφής λειτουργεί όχι µόνο υπέρ αλλά και κατά του διοικουµένου. Ο υπερβολικά µεγάλος χρόνος παραγραφής άγει σε υπέρµετρο κίνδυνο προσβολής των εννόµων αγαθών του προσώπου, χωρίς να εξυπηρετεί κατ’ ανάγκη, µε το βέλτιστο τρόπο, το δηµόσιο συµφέρον. Από την άλλη πλευρά, η υπερβολικά σύντοµη παραγραφή δεν συµβιβάζεται µε την ανάγκη αποτελεσµατικής επιβολής του νόµου, η οποία ενδέχεται να συνδέεται µε την αποτελεσµατική εφαρµογή του ενωσιακού δικαίου ή µε την εξυπηρέτηση επιτακτικού δηµοσίου συµφέροντος, όπως είναι η επιβαλλόµενη από το Σύνταγµα καταστολή της φοροδιαφυγής (ιδίως, της µεγάλης από απόψεως ποσού), µέσω της διαπίστωσης των οικείων παραβάσεων και του καταλογισµού των αντίστοιχων διαφυγόντων φόρων, καθώς και των προβλεπόµενων στο νόµο διοικητικών κυρώσεων3.

Το ΔΕΕ έχει ασχοληθεί και µε τις δύο ανωτέρω όψεις της αρχής της αναλογικότητας σε σχέση µε το χρόνο παραγραφής. Η από 5.5.2011 απόφασή του στις υποθέσεις C-201/10 και C-202/10, Ze Fu Fleischhandel και Vion Trading αφορούσε στο ζήτηµα της αναλογικής εφαρµογής εθνικού κανόνα του αστικού δικαίου περί τριακονταετούς παραγραφής για την έκδοση από την τελωνειακή αρχή πράξης επιβολής σε επιχείρηση της υποχρέωσης απόδοσης/πληρωµής ποσών που της είχαν επιστραφεί, λόγω εξαγωγής αγαθών, τα οποία, όµως, διαπιστώθηκε ότι κατέληξαν σε άλλη χώρα από τη δηλωθείσα. Στην υπόθεση αυτή, το ΔΕΕ δέχθηκε, µεταξύ άλλων, τα εξής:

«32. [...] στο πλαίσιο του κολασµού παρατυπίας προσβάλλουσας τα οικονοµικά συµφέροντα της Ενώσεως και επαγόµενης διοικητικό µέτρο όπως η υποχρέωση του επιχειρηµατία να αποδώσει αχρεωστήτως καταβληθείσες επιστροφές, η αρχή της ασφαλείας δικαίου απαιτεί µεταξύ άλλων η κατάσταση του ως άνω επιχειρηµατία, λαµβανοµένων υπόψη των δικαιωµάτων και υποχρεώσεών του έναντι της εθνικής αρχής, να µην µπορεί να τίθεται επ’ αόριστον εν αµφιβόλω [...] και ότι, συνακόλουθα, όσον αφορά τον κολασµό µιας τέτοιας παρατυπίας, πρέπει να εφαρµόζεται προθεσµία παραγραφής [...]. 37. [...] καίτοι, στο πλαίσιο της προβλεπόµενης στο άρθρο 3, παράγραφος 3, του κανονισµού 2988/95 δυνατότητας, τα κράτη µέλη διατηρούν ευρεία διακριτική ευχέρεια ως προς τον καθορισµό µεγαλύτερων προθεσµιών παραγραφής [έναντι της προβλεπόµενης στο άρθρο 3, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του κανονισµού 2988/95 τετραετούς προθεσµίας] τις οποίες προτίθενται να εφαρµόσουν σε περίπτωση παρατυπίας θίγουσας τα οικονοµικά συµφέροντα της Ενώσεως, πάντως, τα κράτη αυτά οφείλουν να τηρούν τις γενικές αρχές της Ενώσεως, ειδικότερα δε της αρχής της αναλογικότητας. Υπό την έννοια αυτή, στην περίπτωση «µεγαλύτερης», κατά την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 3, του κανονισµού 2988/95, εθνικής προθεσµίας παραγραφής, δεν πρέπει, µεταξύ άλλων, να βαίνει προδήλως πέραν του αναγκαίου µέτρου για την επίτευξη του στόχου της προστασίας των οικονοµικών συµφερόντων της Ενώσεως [...] 41. [...] δεν αποκλείεται κανόνας τριακονταετούς παραγραφής, προκύπτων από διάταξη του αστικού δικαίου, να παρίσταται ενδεχοµένως αναγκαίος και αναλογικός, ιδίως στο πλαίσιο διαφορών µεταξύ φυσικών προσώπων, υπό το πρίσµα του επιδιωκόµενου µε τον ως άνω κανόνα και οριζόµενου από τον εθνικό νοµοθέτη στόχου. 42. Η εκτίµηση ενός τέτοιου κανόνα παραγραφής υπό το πρίσµα της αρχής της αναλογικότητας διαφέρει, πάντως, όταν ο κανόνας αυτός χρησιµοποιείται κατ’ “αναλογία” προς επιδίωξη στόχου διαφορετικού από εκείνον ο οποίος πρυτάνευσε για τη θέσπισή του από τον εθνικό νοµοθέτη, εν προκειµένω δε, στις υποθέσεις των κυρίων δικών, προς επιδίωξη στόχου οριζόµενου από τον νοµοθέτη της Ενώσεως. 43. Επί της συγκεκριµένης πτυχής, υπό το φως του στόχου της προστασίας των οικονοµικών συµφερόντων της Ενώσεως, για τον οποίο στόχο ο νοµοθέτης της Ενώσεως έκρινε ότι διάρκεια παραγραφής τεσσάρων ετών, µάλιστα δε και τριών ετών, ήταν ήδη αφεαυτής επαρκής ώστε να επιτρέπει στις εθνικές αρχές να κολάζουν παρατυπία θίγουσα τα ως άνω οικονοµικά συµφέροντα και δυνάµενη να καταλήξει στη θέσπιση µέτρου όπως η ανάκτηση αχρεωστήτως χορηγηθέντος πλεονεκτήµατος, προφανώς η χορήγηση στις οικείες αρχές χρονικού διαστήµατος τριάντα ετών βαίνει πέραν του µέτρου που είναι αναγκαίο για µια επιδεικνύουσα επιµέλεια διοίκηση. 44. Πράγµατι, επισηµαίνεται ότι η οικεία διοίκηση υπέχει γενική υποχρέωση να επιδεικνύει επιµέλεια κατά τον έλεγχο της κανονικής καταβολής των πληρωµών που διενεργεί η ίδια και βαρύνουν τον προϋπολογισµό της Ενώσεως, δοθέντος ότι τα κράτη µέλη οφείλουν να τηρούν την υποχρέωση να επιδεικνύουν εν γένει επιµέλεια κατά το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΕΕ, υποχρέωση η οποία συνεπάγεται ότι καλούνται να λαµβάνουν αµελλητί µέτρα προς αποκατάσταση των πληµµελειών [...] 45. Υπό τις περιστάσεις αυτές, το να παρέχεται στα κράτη µέλη η δυνατότητα να χορηγούν στην οικεία διοίκηση τόσο µακρό χρονικό διάστηµα προκειµένου αυτή να ενεργήσει όσο προβλέπει ο κανόνας της τριακονταετούς παραγραφής θα µπορούσε, κατά κάποιον τρόπο, να ενθαρρύνει τυχόν απραξία των εθνικών αρχών σχετικά µε τον κολασµό των κατά την έννοια του άρθρου 1, του κανονισµού 2988/95 «παρατυπιών», ενώ αφήνουν τους επιχειρηµατίες έκθετους, αφενός, σε µακρά περίοδο ανασφαλείας δικαίου και, αφετέρου, στον κίνδυνο να µην είναι πλέον σε θέση να προσκοµίσουν την απόδειξη της κανονικότητας των επίδικων συναλλαγών µετά την παρέλευση µιας τέτοιας χρονικής περιόδου. 46. Εν πάση περιπτώσει, επιβάλλεται να υπογραµµιστεί ότι, αν τετραετής προθεσµία παραγραφής, όπως η προβλεπόµενη στο άρθρο 3, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του κανονισµού 2988/95, παραστεί ενδεχοµένως, κατά τις εθνικές αρχές, ως υπερβολικά βραχεία για να τους επιτρέψει τον κολασµό των παρατυπιών οι οποίες εµφανίζουν ορισµένη πολυπλοκότητα, ο εθνικός νοµοθέτης διαθέτει πάντοτε την ευχέρεια, στο πλαίσιο της προβλεποµένης στην παράγραφο 3 του εν λόγω άρθρου δυνατότητας, να θεσπίσει κανόνα µεγαλύτερης παραγραφής, προσαρµοσµένο στη συγκεκριµένη µορφή παρατυπιών.»

Aπό το σκεπτικό της ανωτέρω απόφασης µπορούν να συναχθούν, µεταξύ άλλων, τα ακόλουθα δύο βασικά συµπεράσµατα σχετικά µε την αναλογικότητα των προθεσµιών παραγραφής: (α) προθεσµία τριάντα ετών για την έκδοση από κράτος µέλος πράξης καταλογισµού µη νοµίµως ληφθέντων ποσών είναι υπερβολική, λαµβανοµένων, ιδίως, υπόψη, αφενός, του καθήκοντος των οργάνων των κρατών µελών να επιδεικνύουν επιµέλεια κατά τον έλεγχο της τήρησης των οικείων εθνικών και ενωσιακών κανόνων και, αφετέρου, του ότι η προβλεπόµενη από την ενωσιακή νοµοθεσία παραγραφή για την έκδοση αντίστοιχης πράξης από όργανο της ΕΕ ή από κράτος µέλος, ελλείψει ειδικής σχετικής ρύθµισης στη νοµοθεσία του, είναι, κατ’ αρχήν, τετραετής από τη διάπραξη της παρατυπίας, (β) αν τετραετής παραγραφή παρίσταται υπερβολικά µικρή για την αποτελεσµατική καταστολή ορισµένων παραβάσεων, ενόψει της πολυπλοκότητάς τους, δηλαδή, του τρόπου τέλεσής τους, το κράτος µέλος µπορεί να προβλέψει µεγαλύτερη προθεσµία παραγραφής, προσαρµοσµένη στη µορφή τέτοιων παραβάσεων. Από την ως άνω δεύτερη κρίση συνάγεται ότι ο χρόνος παραγραφής µπορεί να διαφοροποιηθεί ανάλογα µε τις συνθήκες διάπραξης της παρατυπίας, δεδοµένου ότι παραβάσεις που εµφανίζουν πολυπλοκότητα, ικανή να δυσχεράνει τον εντοπισµό τους, ενδέχεται να απαιτούν µεγαλύτερη προσπάθεια και περισσότερο χρόνο για την ανίχνευσή τους από τα αρµόδια κρατικά όργανα4. Η από 17.9.2014 απόφαση του ΔΕΕ στην υπόθεση C-341/13, Cruz & Companhia Lda εξέτασε τη δυνατότητα εφαρµογής από κράτος µέλος εικοσαετούς προθεσµίας παραγραφής του κοινού δικαίου για την εκ µέρους του ανάκτηση παράνοµων επιστροφών κατά την εξαγωγή οίνου. Στην εν λόγω υπόθεση, το ΔΕΕ δέχθηκε τα ακόλουθα:

“55. […] στο πλαίσιο της προβλεπόµενης στο άρθρο 3, παράγραφος 3, του κανονισµού 2988/95 δυνατότητας, τα κράτη µέλη διατηρούν ευρεία διακριτική ευχέρεια ως προς τον καθορισµό µεγαλύτερων προθεσµιών παραγραφής τις οποίες προτίθενται να εφαρµόσουν σε περιπτώσεις παρατυπιών που θίγουν τα οικονοµικά συµφέροντα της Ένωσης [...]. 59. [H] εφαρµογή µεγαλύτερης εθνικής προθεσµίας παραγραφής, όπως ορίζεται στο άρθρο 3, παράγραφος 3, του κανονισµού 2988/95, ενόψει της διώξεως παρατυπιών κατά την έννοια του κανονισµού αυτού, δεν πρέπει να βαίνει προδήλως πέραν του αναγκαίου µέτρου για την επίτευξη του σκοπού περί προστασίας των οικονοµικών συµφερόντων της Ένωσης [...]. 60. Πάντως, δεν αποκλείεται ένας κανόνας εικοσαετούς παραγραφής, ο οποίος τίθεται µε διάταξη του αστικού δικαίου, να παρίσταται ενδεχοµένως αναγκαίος και αναλογικός, ιδίως στο πλαίσιο διαφορών µεταξύ φυσικών προσώπων, υπό το πρίσµα του επιδιωκόµενου µε τον ως άνω κανόνα και οριζόµενου από τον εθνικό νοµοθέτη σκοπού [...]. Αφετέρου, λαµβανοµένου υπόψη του σκοπού περί προστασίας των οικονοµικών συµφερόντων της Ένωσης, η εφαρµογή δεκαετούς προθεσµίας παραγραφής [από τη γένεση της αξίωσης] απορρέουσας από διάταξη του αστικού δικαίου του οικείου κράτους µέλους δεν αντιβαίνει στην αρχή της αναλογικότητας (βλ., συναφώς, απόφαση Corman, EU:C:2010:825, σκέψεις 24, 31 και 49). 61. Αντιθέτως, το Δικαστήριο έχει ήδη κρίνει ότι, λαµβανοµένου υπόψη του προµνησθέντος σκοπού –ως προς τον οποίο ο νοµοθέτης της Ένωσης έκρινε ότι διάρκεια παραγραφής τεσσάρων ετών, ακόµη και τριών ετών, ήταν ήδη επαρκής, αυτή καθαυτήν, ώστε να παρέχεται στις εθνικές αρχές η δυνατότητα να διώκουν παρατυπία, η οποία θίγει τα οικονοµικά τους συµφέροντα και ενδέχεται να καταλήξει στη θέσπιση µέτρου όπως η ανάκτηση αδικαιολογήτως κτηθέντος οφέλους– η χορήγηση στις οικείες αρχές προθεσµίας τριάντα ετών βαίνει πέραν του αναγκαίου για µια επιµελή διοίκηση µέτρου (βλ., συναφώς, απόφαση Ze Fu Fleischhandel και Vion Trading, EU:C:2011:282, σκέψη 43). 62. Στο πλαίσιο αυτό, το δικαστήριο υπογράµµισε ότι η οικεία διοίκηση υπέχει γενική υποχρέωση να επιδεικνύει επιµέλεια κατά τον έλεγχο της νοµότυπης καταβολής των πληρωµών που διενεργεί η ίδια και οι οποίες βαρύνουν τον προϋπολογισµό της Ένωσης, δεδοµένου ότι τα κράτη µέλη οφείλουν να τηρούν την υποχρέωση να επιδεικνύουν εν γένει επιµέλεια κατά το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΕΕ, υποχρέωση η οποία συνεπάγεται ότι πρέπει να λαµβάνουν αµελλητί µέτρα προς αποκατάσταση των παρατυπιών. Εποµένως, τυχόν παροχή στα κράτη µέλη της δυνατότητας να χορηγούν στην οικεία διοίκηση πολύ µακρότερο χρονικό διάστηµα για την ανάληψη δράσεως από αυτό που προβλέπει το άρθρο 3, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο του κανονισµού 2988/95, θα µπορούσε, κατά κάποιον τρόπο, να ενθαρρύνει ενδεχόµενη απραξία των εθνικών αρχών ως προς τη δίωξη των κατά την έννοια του άρθρου 1, του κανονισµού 2988/95 παρατυπιών, αφήνοντας παράλληλα τους επιχειρηµατίες έκθετους, αφενός, σε µακρά περίοδο ανασφάλειας δικαίου και, αφετέρου, στον κίνδυνο να µην είναι πλέον σε θέση να αποδείξουν τον νοµότυπο χαρακτήρα των επίδικων συναλλαγών µετά την παρέλευση τέτοιας χρονικής περιόδου (βλ., συναφώς, απόφαση Ze Fu Fleischhandel και Vion Trading, EU:C:2011:282, σκέψεις 44 και 45). 63. Οι σκέψεις αυτές ισχύουν, επίσης, όσον αφορά την βάσει διατάξεως του αστικού κώδικα εφαρµογή εικοσαετούς προθεσµίας παραγραφής ενόψει της διώξεως παρατυπίας κατά την έννοια του άρθρου 1 του κανονισµού 2988/95. Πράγµατι, σε κάθε περίπτωση, εάν η τετραετής προθεσµία παραγραφής είναι προφανώς υπερβολικά βραχεία ώστε να παρέχεται στις εθνικές αρχές η δυνατότητα να διώκουν παρατυπίες που παρουσιάζουν ορισµένη πολυπλοκότητα, ο εθνικός νοµοθέτης εξακολουθεί να διαθέτει την ευχέρεια, δυνάµει της παραγράφου 3 του εν λόγω άρθρου, να ορίζει µεγαλύτερη προθεσµία παραγραφής, όπως εκείνη του άρθρου 40 του πορτογαλικού νοµοθετικού διατάγµατος 155/92 [ήτοι, προθεσµία πέντε ετών από την αχρεώστητη καταβολή των επίµαχων ποσών].”

Aπό τις παραπάνω σκέψεις του ΔΕΕ µπορούν να συναχθούν τα ακόλουθα σχετικά µε την αναλογικότητα των προθεσµιών παραγραφής: (α) προθεσµία είκοσι ετών για την έκδοση από κράτος µέλος πράξης καταλογισµού µη νοµίµως καταβληθέντων ποσών είναι υπερβολική, λαµβανοµένων, ιδίως, υπόψη της υποχρέωσης επιµέλειας των κρατών µελών για τον έλεγχο του σεβασµού των συναφών κανόνων και του ότι η προβλεπόµενη από την ενωσιακή νοµοθεσία παραγραφή, ελλείψει ειδικής σχετικής ρύθµισης στην εθνική νοµοθεσία, είναι, κατ’ αρχήν, τετραετής από τη διάπραξη της παρατυπίας, (β) αν τετραετής παραγραφή παρίσταται υπερβολικά µικρή για την αποτελεσµατική καταστολή ορισµένων παραβάσεων, ενόψει της πολυπλοκότητάς τους, το κράτος µέλος µπορεί να προβλέψει µεγαλύτερη προθεσµία παραγραφής, η οποία επιτρέπεται να είναι πενταετία από την παρατυπία και µπορεί να φθάσει στη δεκαετία, ενόψει του obiter dictum της σκέψης 60, που, χωρίς ανάλυση, παραπέµπει στην απόφαση του ΔΕΕ επί της υπόθεσης C-131/10, Corman, η οποία, πάντως, δεν διαλαµβάνει ειδική κρίση για το ζήτηµα της αναλογικότητας.

Η από 8.9.2015 απόφαση της µείζονας σύνθεσης του ΔΕΕ στην υπόθεση C-105/14 Taricco αφορούσε σε διατάξεις της ιταλικής νοµοθεσίας περί παραγραφής ποινικών αδικηµάτων σχετικών µε τον ΦΠΑ. Ειδικότερα, οι επίµαχες εθνικές διατάξεις προέβλεπαν την επιµήκυνση του χρόνου παραγραφής, κατά ένα τέταρτο του κατ’ αρχήν οριζόµενου χρόνου παραγραφής (έξι και επτά έτη, αντίστοιχα, για τα οικεία αδικήµατα της απάτης και της συγκρότησης εγκληµατικής οργάνωσης), συνεπεία διακοπής της, κατόπιν διαταγής διενέργειας προκαταρκτικής εξέτασης. Το ΔΕΕ έκρινε, µεταξύ άλλων, τα ακόλουθα:

“37. [...] το άρθρο 325 ΣΛΕΕ υποχρεώνει τα κράτη µέλη να καταπολεµούν, µε αποτρεπτικά και αποτελεσµατικά µέτρα, τις παράνοµες δραστηριότητες σε βάρος των οικονοµικών συµφερόντων της Ένωσης και, ειδικότερα, τα υποχρεώνει να λαµβάνουν, για την καταπολέµηση της απάτης σε βάρος των οικονοµικών συµφερόντων της Ένωσης, µέτρα ίδια µε εκείνα που λαµβάνουν για την καταπολέµηση της απάτης κατά των ιδίων οικονοµικών συµφερόντων [...]. [...] 39. Μολονότι τα κράτη µέλη διαθέτουν ασφαλώς ελευθερία επιλογής όσον αφορά τις κυρώσεις που επιβάλλουν, οι οποίες µπορούν να προσλαµβάνουν τη µορφή διοικητικών ή ποινικών κυρώσεων ή συνδυασµό των δύο, προκειµένου να εξασφαλίζουν την είσπραξη του συνόλου των εσόδων από ΦΠΑ και, κατ’ επέκταση, την προστασία των οικονοµικών συµφερόντων της Ένωσης, συµφώνως προς τις διατάξεις της οδηγίας 2006/112 και το άρθρο 325 ΣΛΕΕ [...] εντούτοις, οι ποινικές κυρώσεις ενδέχεται να είναι αναγκαίες για την καταπολέµηση κατά τρόπο αποτελεσµατικό και αποτρεπτικό ορισµένων περιπτώσεων βαρείας απάτης στον τοµέα του ΦΠΑ. [...] 42. [...] όπως προκύπτει από την απόφαση περί παραποµπής, η επίµαχη εθνική ρύθµιση προβλέπει ποινικές κυρώσεις για τα εγκλήµατα για τα οποία ασκήθηκε ποινική δίωξη στην υπόθεση της κύριας δίκης, ήτοι, µεταξύ άλλων, τη συγκρότηση εγκληµατικής οργανώσεως προς τον σκοπό διαπράξεως εγκληµάτων στον τοµέα του ΦΠΑ καθώς και απάτη στον ίδιο τοµέα ύψους πολλών εκατοµµυρίων ευρώ. Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι τέτοιου είδους εγκλήµατα συνιστούν περιπτώσεις βαρείας απάτης σε βάρος των οικονοµικών συµφερόντων της Ένωσης. 43. [...] τα κράτη µέλη οφείλουν να µεριµνούν ώστε τέτοιου είδους περιπτώσεις απάτης να τιµωρούνται µε ποινικές κυρώσεις αποτελεσµατικού και αποτρεπτικού χαρακτήρα. Εξάλλου, τα µέτρα που λαµβάνονται συναφώς πρέπει να είναι τα ίδια µε αυτά που λαµβάνουν τα κράτη µέλη προκειµένου να καταπολεµήσουν περιπτώσεις απάτης του ίδιου βαθµού βαρύτητας σε βάρος των ίδιων οικονοµικών συµφερόντων. 44. Κατά συνέπεια, στο αιτούν δικαστήριο απόκειται να εξακριβώσει, υπό το πρίσµα όλων των σχετικών νοµικών και πραγµατικών στοιχείων, αν οι εφαρµοστέες εθνικές διατάξεις επιτρέπουν τον κολασµό κατά τρόπο αποτελεσµατικό και αποτρεπτικό των περιπτώσεων βαρείας απάτης σε βάρος των οικονοµικών συµφερόντων της Ένωσης. 45. Συναφώς, πρέπει να διευκρινιστεί ότι ούτε το αιτούν δικαστήριο ούτε οι ενδιαφερόµενοι που υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο αµφισβήτησαν τον αποτρεπτικό χαρακτήρα, αυτόν καθεαυτόν, των ποινικών κυρώσεων στις οποίες αναφέρθηκε το εν λόγω δικαστήριο, ήτοι της φυλακίσεως έως επτά έτη, ούτε τη συµβατότητα µε το δίκαιο της Ένωσης της προθεσµίας παραγραφής όσον αφορά πράξεις που συνιστούν απάτη σε βάρος των οικονοµικών συµφερόντων της Ένωσης την οποία προβλέπει το ιταλικό ποινικό δίκαιο. 46. Εντούτοις, όπως προκύπτει από την απόφαση περί παραποµπής, οι επίµαχες εθνικές διατάξεις, οι οποίες εισάγουν, σε περίπτωση διακοπής της παραγραφής για κάποιον από τους λόγους που προβλέπει το άρθρο 160 του ποινικού κώδικα, κανόνα δυνάµει του οποίου η αρχική προθεσµία δεν µπορεί σε καµία περίπτωση να παραταθεί πέραν του ενός τετάρτου της αρχικής προθεσµίας, εξουδετερώνουν στην πράξη τις χρονικές συνέπειες του λόγου της διακοπής της παραγραφής, αν ληφθεί υπόψη η περιπλοκότητα και η µεγάλη διάρκεια των ποινικών διαδικασιών που περατώνονται µε την έκδοση αποφάσεως µη δυνάµενης πλέον να προσβληθεί. 47. Σε περίπτωση που το εθνικό δικαστήριο καταλήξει στο συµπέρασµα ότι η εφαρµογή των επίµαχων εθνικών διατάξεων στον τοµέα της διακοπής της προθεσµίας παραγραφής έχει ως αποτέλεσµα πράξεις που συνιστούν βαρεία απάτη να µην τιµωρούνται ποινικώς σε µεγάλο αριθµό υποθέσεων, επειδή τα εγκλήµατα αυτά παραγράφονται κατά κανόνα πριν επιβληθεί η νοµοθετικώς προβλεπόµενη ποινή µε δικαστική απόφαση µη δυνάµενη πλέον να προσβληθεί, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι τα µέτρα που προβλέπει το εθνικό δίκαιο για την καταπολέµηση της απάτης και κάθε άλλης παράνοµης δραστηριότητας θίγουσας τα οικονοµικά συµφέροντα της Ένωσης, δεν µπορούν να θεωρούνται ως αποτελεσµατικά και αποτρεπτικά, αντιθέτως προς τα οριζόµενα στο άρθρο 325, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, το άρθρο 2, παράγραφος 1, της συµβάσεως PIF καθώς και την οδηγία 2006/112, ερµηνευόµενη σε συνδυασµό µε το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ.”5

Από τις ανωτέρω σκέψεις του ΔΕΕ προκύπτει ότι (α) οι εθνικοί κανόνες περί παραγραφής πρέπει να είναι τέτοιοι ώστε η πρακτική εφαρµογή τους να παρίσταται ικανή να εξυπηρετήσει το συµφέρον της αποτελεσµατικής καταπολέµησης των σχετικών παραβάσεων, (β) τούτο ισχύει και για τους κανόνες που ρυθµίζουν την επιµήκυνση της κατ’ αρχήν οριζόµενης παραγραφής, µέσω διακοπής ή αναστολής της (λ.χ. συνεπεία της έκδοσης από αρµόδια εθνική αρχή πράξης ανάκρισης ή δίωξης) και (γ) συνεπώς, η συνολική προθεσµία παραγραφής, συµπεριλαµβανοµένης της επιµήκυνσής της κατόπιν διακοπής ή αναστολής της, πρέπει να είναι στην πράξη αρκετή για τη συστηµατική αντιµετώπιση µε αποτελεσµατικό τρόπο των παραβάσεων στις οποίες αναφέρεται6. Σε συνέχεια της απόφασης Taricco, το Συνταγµατικό Δικαστήριο της Ιταλίας υπέβαλε στο ΔΕΕ (µε τη διάταξη 24/2017) προδικαστικά ερωτήµατα, µε τα οποία τίθεται κατά βάση το ζήτηµα του ασύµβατου µε τη θεµελιώδη αρχή της νοµιµότητας των αδικηµάτων και των ποινών (η οποία περιλαµβάνει, κατά το ιταλικό συνταγµατικό δίκαιο, και την απαγόρευση αναδροµικής εφαρµογής κανόνα περί παραγραφής, επαχθέστερου για τον κατηγορούµενο σε σχέση µε εκείνον που ίσχυε κατά το χρόνο τέλεσης του αδικήµατος) του αποκλεισµού της εφαρµογής, µε βάση τις αρχές της αποτελεσµατικότητας και της υπεροχής του ενωσιακού δικαίου, του προαναφερόµενου εθνικού κανόνα που περιορίζει (στο ένα τέταρτο του αρχικού χρόνου παραγραφής) την επιµήκυνση της παραγραφής, κατόπιν διακοπής της7.

Προβληµατισµό ανάλογο µε εκείνον της Taricco ανέπτυξε το ΕΔΔΑ στις αποφάσεις του Alikaj και άλλοι κατά Ιταλίας8 και Cestaro κατά Ιταλίας9, αναφορικά µε την εφαρµογή των ίδιων διατάξεων περί παραγραφής της ιταλικής ποινικής νοµοθεσίας, στο πλαίσιο της θετικής υποχρέωσης του κράτους για αποτελεσµατική αποτροπή, διερεύνηση και καταστολή παραβάσεων σχετικών µε την προσβολή της ανθρώπινης ζωής ή αξιοπρέπειας (αγαθών προστατευόµενων από τα άρθρα 2 και 3 της ΕΣΔΑ). Συναφώς, η απόφαση Cestaro σηµείωσε ότι, σε υποθέσεις βασανιστηρίων ή κακοµεταχείρισης, ο τρόπος εφαρµογής των διατάξεων περί παραγραφής πρέπει να είναι συµβατός µε τις επιταγές της ΕΣΔΑ και, εποµένως, είναι δύσκολο να γίνουν αποδεκτοί απόλυτοι κανόνες περί προθεσµιών παραγραφής, που αποκλείουν εξαιρέσεις. Επιπλέον, και στο πεδίο του άρθρου 8 της ΕΣΔΑ, το ΕΔΔΑ δέχεται ότι η φύση και ο τρόπος εφαρµογής των οριζόµενων προθεσµιών παραγραφής (λ.χ. του δικαιώµατος άσκησης αγωγής πατρότητας) πρέπει να συµβιβάζονται µε τη Συνθήκη, πράγµα που προϋποθέτει δίκαιη εξισορρόπηση των αντικρουόµενων δικαιωµάτων και των εµπλεκόµενων συµφερόντων10. Από την ως άνω νοµολογία του ΕΔΔΑ προκύπτει ότι η αναλογικότητα των κανόνων που ρυθµίζουν την παραγραφή εξετάζεται, ιδίως, ενόψει του διακυβεύµατος, ήτοι της φύσης και της σηµασίας των εννόµων αγαθών τα οποία εξυπηρετούνται ή θίγονται από την ενέργεια στην οποία αναφέρεται η προθεσµία παραγραφής. Εξάλλου, στο πλαίσιο αυτό, συνεκτιµώνται και τα αποτελέσµατα της εφαρµογής της παραγραφής στην πράξη, στοιχείο που είναι βασικό και στο συλλογισµό της Taricco.

Η προεκτεθείσα νοµολογία του ΕΔΔΑ και, κυρίως, του ΔΕΕ αποτέλεσαν πηγή έµπνευσης για την ΣτΕ Ολοµ. 1738/2017, η οποία περιέχει τις ακόλουθες σκέψεις για την αναλογικότητα των προθεσµιών παραγραφής στο πεδίο του φορολογικού δικαίου:

«5. [...] η παραγραφή πρέπει να έχει, συνολικά, εύλογη διάρκεια, δηλαδή να συνάδει προς την αρχή της αναλογικότητας (πρβλ. ΔΕΕ, 17.9.2014, C- 341/13, Cruz & Companhia Lda κατά Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP (IFAP), σκέψεις 62 και 65). Αυτά δε προς τον σκοπό α) να είναι µεν δυνατή η άσκηση αποτελεσµατικού ελέγχου για την εξακρίβωση της εκ µέρους των διοικουµένων τηρήσεως των ως άνω οικονοµικών υποχρεώσεών τους, χωρίς όµως να ενθαρρύνεται η απραξία των αρµοδίων διοικητικών αρχών, την οποία ενθαρρύνει η µεγάλη διάρκεια του χρόνου της παραγραφής ή η δυνατότητα της εκ των υστέρων, και ιδίως πλησίον του χρόνου λήξεώς της, παρατάσεώς της, β) να µην αφήνονται οι διοικούµενοι έκθετοι αφενός µεν σε µακρά περίοδο ανασφάλειας δικαίου – που αποτελεί, σε συνδυασµό και µε τις συνεχείς µεταβολές της σχετικής µε φόρους, τέλη, εισφορές και συναφείς κυρώσεις νοµοθεσίας, παράγοντα αποτρεπτικό για τον προγραµµατισµό και την ανάπτυξη οικονοµικών δραστηριοτήτων, µε ιδιαίτερα δυσµενείς επιπτώσεις για την ανάπτυξη και, γενικότερα, την εθνική οικονοµία, ιδιαιτέρως µάλιστα σε περιόδους οικονοµικής κρίσεως, σε βλάβη του δηµοσίου συµφέροντος – και αφετέρου στον κίνδυνο να µην είναι πλέον σε θέση, µετά την παρέλευση µακρού χρόνου από το γεγονός που γεννά την σχετική οικονοµική υποχρέωση και την κτήση του διαφυγόντος την υποχρέωση αυτή περιουσιακού οφέλους, να αµυνθούν προσηκόντως έναντι σχετικού ελέγχου, αλλά και να αντιµετωπίσουν τις προκύπτουσες από τον έλεγχο αυτό οικονοµικές υποχρεώσεις, είτε οι ίδιοι είτε, πολύ περισσότερο, οι αναλαβόντες, κατά νόµο, συνεπεία κληρονοµικής ή οιονεί καθολικής διαδοχής (πιθανής σε περίπτωση που ο χρόνος της παραγραφής είναι µεγάλος), τις υποχρεώσεις τους από φόρους, τέλη, εισφορές και συναφείς κυρώσεις, ιδιαιτέρως, µάλιστα, σε περίπτωση που επιβάλλονται ταυτοχρόνως οικονοµικές επιβαρύνσεις για περισσότερα έτη, και γ) να µην αφήνεται το Δηµόσιο ή άλλο νοµικό πρόσωπο δηµοσίου δικαίου έκθετο στον κίνδυνο αδυναµίας είσπραξης τυχόν βεβαιουµένων, µετά την πάροδο µακρού χρόνου από την γένεση των σχετικών υποχρεώσεων, ποσών φόρων, τελών, εισφορών και σχετικών κυρώσεων, λόγω της ενδεχοµένως εν τω µεταξύ επελθούσης επιδεινώσεως της οικονοµικής καταστάσεως των διοικουµένων και της εκ µέρους τους απωλείας του περιουσιακού οφέλους, που απέκτησαν µη εκπληρώνοντας εµπροθέσµως τις εν λόγω υποχρεώσεις τους (πρβλ. ΣτΕ 1623/2016 επταµελούς, 1976/2015), ενόψει, άλλωστε, του ότι τελικός σκοπός των ελέγχων δεν είναι ούτε η τιµωρία των διοικουµένων που παρέβησαν τις υποχρεώσεις τους από φόρους, τέλη και εισφορές, ούτε απλώς η βεβαίωση των οικονοµικών αυτών επιβαρύνσεων και των σχετικών προστίµων, αλλά η είσπραξή τους, καθόσον µόνον µε την είσπραξη των φόρων, τελών και εισφορών επιτυγχάνεται ο επιδιωκόµενος µε την πρόβλεψή τους σκοπός, δηλαδή η κάλυψη των δαπανών που απαιτούνται για την λειτουργία του κράτους και των επιδιωκόντων δηµοσίους σκοπούς νοµικών προσώπων δηµοσίου δικαίου και την εκπλήρωση των έναντι των πολιτών υποχρεώσεών τους. Εξάλλου, η Διοίκηση, διαθέτουσα προδήλως περιορισµένο αριθµό καταλλήλως εκπαιδευµένου προσωπικού, ικανού να αξιολογήσει τα προκύπτοντα µε βάση τις σύγχρονες µεθόδους ελέγχου στοιχεία, και επιβαρυµένη µε την υποχρέωση ταυτοχρόνου ελέγχου τόσο παλαιών υποθέσεων, διεποµένων ενδεχοµένως, ενόψει των αλλεπαλλήλων τροποποιήσεων της σχετικής µε φόρους, τέλη και εισφορές νοµοθεσίας, από µη ισχύουσες πλέον κατά τον χρόνο του ελέγχου διατάξεις, όσο και νέων υποθέσεων, διατρέχει τον κίνδυνο να επικεντρώνει την προσοχή της στη διενέργεια ελέγχων αφορώντων στις παραµένουσες σε εκκρεµότητα υποθέσεις παρελθόντων ετών, µε συνέπεια να µην είναι σε θέση να ασκήσει επικαίρως ελέγχους για την εξακρίβωση τηρήσεως της ήδη ισχυούσης νοµοθεσίας, οι οποίοι (έλεγχοι) θα ήταν ενδεχοµένως και περισσότερο αποτελεσµατικοί και λυσιτελείς και θα συνέβαλαν στην εµπέδωση στους διοικουµένους της συνειδήσεως για την εκπλήρωση των σχετικών µε φόρους, τέλη και εισφορές υποχρεώσεων τους, που απορρέουν από ισχύουσες διατάξεις, σε χρόνο που θα έχουν και τη δυνατότητα να συµµορφωθούν και να αποφύγουν την επανάληψη ενδεχοµένων παραβάσεων και, εποµένως, και την επιβολή κυρώσεων, καθώς και να αποφύγουν τη συσσώρευση οικονοµικών επιβαρύνσεων πολλών ετών.

6. [...] ενόψει της συνταγµατικής αρχής της αναλογικότητας (άρθρο 25 παρ. 1 εδ. δ΄ του Συντάγµατος) και προς αποφυγή ενθαρρύνσεως ενδεχόµενης απραξίας της φορολογικής διοικήσεως, η παραγραφή πρέπει να έχει εύλογη διάρκεια, ενόψει, µάλιστα, του ότι πλέον διευκολύνεται η διαδικασία ελέγχου τόσο λόγω των συγχρόνων ηλεκτρονικών και άλλων µεθόδων ελέγχου όσο και λόγω του γεγονότος ότι πολλά δεδοµένα που αφορούν την πάσης φύσεως οικονοµική δραστηριότητα των φορολογουµένων (όπως εισόδηµα π.χ. από µισθωτές υπηρεσίες, τόκους καταθέσεων κ.λπ.) εισάγονται στο σύστηµα ηλεκτρονικής υποβολής των δηλώσεων φόρου εισοδήµατος χωρίς να χρειάζεται καµία ενέργεια εκ µέρους των φορολογουµένων και, ως εκ τούτου, δεν δικαιολογείται ο καθορισµός µακρού χρόνου παραγραφής πέραν των χρονικών ορίων που όριζαν προϊσχύσασες διατάξεις σε χρόνο, κατά τον οποίο η φορολογική διοίκηση δεν διέθετε τα µέσα αυτά. Άλλωστε, η ταχύτητα των εξελίξεων σε όλους τους τοµείς, µεταξύ των οποίων και ο οικονοµικός και ο επιχειρηµατικός, επιβάλλει, προς προστασία του δηµοσίου συµφέροντος, την ταχύτερη κατά το δυνατόν εκκαθάριση των υποχρεώσεων των φορολογουµένων, ώστε τόσο αυτοί, προκειµένου να προγραµµατίζουν την οικονοµική τους δραστηριότητα, να γνωρίζουν τις οφειλές τους επικαίρως και ανά τακτά, και σχετικώς µικρά, χρονικά διαστήµατα - διότι συσσώρευση οφειλών πολλών ετών, λόγω της µετά πάροδο µακρού χρόνου διενέργειας ελέγχου για περισσότερα έτη και εκδόσεως των σχετικών καταλογιστικών πράξεων, και αξίωση συγχρόνου καταβολής αυτών µπορεί να δηµιουργήσει σοβαρά οικονοµικά προβλήµατα σε φυσικά και νοµικά πρόσωπα, τα οποία µπορεί να συνεπάγονται δυσµενείς επιπτώσεις στην εθνική οικονοµία γενικότερα - όσο και το κράτος να είναι σε θέση να προβλέπει εγκαίρως, µε σχετική ασφάλεια, τα έσοδά του για να µπορεί, στη συνέχεια, να προγραµµατίζει και τις δαπάνες του και τον τρόπο αντιµετωπίσεώς τους. [...] 10. [...] η θεσπιζόµενη µε το άρθρο 84 παρ. 1 του Κώδικα Φορολογίας Εισοδήµατος ως κανόνας πενταετής παραγραφή, [...] είναι [...] εύλογη [...]».

 Από τις παραπάνω σκέψεις της Ολοµέλειας προκύπτει ότι η επιταγή αναλογικότητας/εύλογης διάρκειας της οριζόµενης για τις φορολογικές ενοχές παραγραφής συνδέεται κυρίως (α) µε την αποτελεσµατικότητα (αλλά και τη φερεγγυότητα) των φορολογικών ελέγχων και, περαιτέρω, την εισπραξιµότητα των καταλογιζόµενων ποσών, ήτοι στα συνταγµατικώς προστατευόµενα έννοµα αγαθά της καταπολέµησης της φοροδιαφυγής και της διασφάλισης της τήρησης στην πράξη της αρχής της ισότητας ενώπιον των δηµοσίων βαρών, (β) µε τη δυνατότητα προγραµµατισµού και ανάπτυξης οικονοµικών δραστηριοτήτων, προς όφελος και της εθνικής οικονοµίας, ήτοι εννόµων αγαθών προστατευόµενων επίσης από το Σύνταγµα (άρθρα 5 παρ. 1 και 106 παρ. 1 και 2) και (γ) µε τη δυνατότητα προσήκουσας άσκησης του συνταγµατικώς κατοχυρωµένου δικαιώµατος άµυνας του διοικούµενου. Η εύλογη διάρκεια του χρονικού διαστήµατος παραγραφής - που πρέπει, κατά τα συναγόµενα από τη σκέψη 6 της απόφασης της Ολοµέλειας, να είναι σχετικώς µικρό, απαίτηση στην οποία ανταποκρίνεται η προβλεπόµενη στο άρθρο 84 του ΚΦΕ πενταετία, κατά τα γενόµενα δεκτά στη σκέψη 10 της ίδιας απόφασης – προκύπτει από δίκαιη στάθµιση και εξισορρόπηση των προαναφερόµενων, ερειδόµενων στο Σύνταγµα, συµφερόντων και δικαιωµάτων, στο πλαίσιο δε αυτό λαµβάνονται υπόψη και η ταχύτητα των εξελίξεων στην κοινωνική και οικονοµική ζωή, που καθιστά αναγκαία την κατά το δυνατόν γρήγορη εκκαθάριση των οικονοµικών υποχρεώσεων των φορολογουµένων, καθώς και η διευκόλυνση της διαδικασίας φορολογικού ελέγχου από τις ηλεκτρονικές και λοιπές σύγχρονες ελεγκτικές µεθόδους. Το τελευταίο αυτό στοιχείο αντανακλά το καθήκον επιµέλειας που υπέχει η Διοίκηση κατά τον έλεγχο της τήρησης των κανόνων της φορολογικής νοµοθεσίας και το οποίο έχει ήδη αποτυπωθεί στη νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας11. Υπενθυµίζεται ότι, σύµφωνα µε τη νοµολογία του ΔΕΕ και του ΕΔΔΑ, ανάλογη υποχρέωση εύλογης ταχύτητας και επιµέλειας έχουν τα κρατικά όργανα αναφορικά µε τον έλεγχο του σεβασµού των κανόνων, αντίστοιχα, της ενωσιακής δηµοσιονοµικής νοµοθεσίας ή των κανόνων της εθνικής νοµοθεσίας που συναρτάται µε την προστασία θεµελιωδών δικαιωµάτων.

Ενόψει του συνόλου των παραπάνω νοµολογιακών δεδοµένων, ναι µεν ο νοµοθέτης διαθέτει περιθώριο εκτίµησης για τον καθορισµό της διάρκειας του χρόνου παραγραφής που πρέπει να προβλέπεται για τις διοικητικές παραβάσεις και για τη δυνατότητα της Διοίκησης να τις διαπιστώνει και να επιβάλλει τις αντίστοιχες δηµοσιονοµικές επιβαρύνσεις ή/και άλλα µέτρα, όπως κυρώσεις, αλλά η εξουσία του αυτή περιορίζεται από την αρχή της αναλογικότητας, η τήρηση της οποίας ελέγχεται από το δικαστή µε βάση τα ακόλουθα γενικά κριτήρια: (i) το διακύβευµα, ήτοι τα εµπλεκόµενα έννοµα αγαθά και συµφέροντα και τη συναφή ανάγκη αποτελεσµατικής θεραπείας τους και εναρµόνισής τους στην πράξη, (ii) τη µορφή και τη βαρύτητα της οικείας παραβατικής συµπεριφοράς του διοικουµένου, (iii) την αρχή της ορθολογικής οργάνωσης και λειτουργίας της Δηµόσιας Διοίκησης, η οποία πρέπει να επιδεικνύει την οφειλόµενη σε σύγχρονη και χρηστή Διοίκηση επιµέλεια. Εξάλλου, νοµοθετικές διατάξεις που προβλέπουν (ήδη κατά το χρόνο τέλεσης της αποδιδόµενης παράβασης και όχι αναδροµικά) επιµήκυνση, για ορισµένους λόγους, (που ενδέχεται να άγουν σε διακοπή ή σε αναστολή) του κατ’ αρχήν οριζόµενου χρόνου παραγραφής, πρέπει επίσης να ανταποκρίνονται στην αρχή της αναλογικότητας, τόσο σε σχέση µε την προβλεπόµενη γενεσιουργό αιτία της επιµήκυνσης όσο και αναφορικά µε το χρονικό διάστηµά της, ενόψει του οικείου λόγου της παράτασης αλλά και του κατ’ αρχήν ισχύοντος χρόνου παραγραφής.

Κατ’ εφαρµογή των εν λόγω κριτηρίων και κατ’ εκτίµηση της προεκτεθείσας νοµολογίας του ΔΕΕ, του ΕΔΔΑ και του ΣτΕ, θα µπορούσε να υποστηριχθεί ότι, στο πεδίο του φορολογικού δικαίου, ισχύουν τα ακόλουθα, όσον αφορά την αναλογικότητα του χρόνου παραγραφής:

(A) Προθεσµία πέντε ετών από την τέλεση της παράβασης ή από το τέλος του φορολογικού έτους κατά το οποίο τελέσθηκε η παράβαση παρίσταται, κατ’ αρχήν, εύλογη (πρβλ. ΣτΕ Ολοµ. 1738/2017, σκέψη 10).

(Β) Χρόνος παραγραφής µεγαλύτερος της δεκαετίας (από τη διάπραξη της παράβασης ή από το τέλος του φορολογικού έτους κατά το οποίο τελέσθηκε η παράβαση) είναι ικανός να εγείρει σοβαρό ζήτηµα αντίθεσης προς την αρχή της αναλογικότητας (πρβλ. ΣτΕ Ολοµ. 1738/2017, σκέψη 6), δεδοµένου ότι τέτοια χρονικά διαστήµατα, αφενός, µάλλον δεν µπορούν να θεωρηθούν “σχετικώς µικρά” και, αφετέρου, δεν παρίστανται, κατ’ αρχήν, αναγκαία για την αποτελεσµατική (και αξιόπιστη αποδεικτικά) διαπίστωση των παραβάσεων από χρηστή φορολογική Διοίκηση.

(Γ) Χρόνος παραγραφής που είναι µεγαλύτερος της πενταετίας, χωρίς, όµως, να υπερβαίνει τη δεκαετία, µπορεί να θεωρηθεί ότι πληροί, κατ’ αρχήν, τις απαιτήσεις της αρχής της αναλογικότητας, στο µέτρο που προβλέπεται για τις πλέον σοβαρές, από απόψεως ποσού ή συνθηκών τέλεσης, φορολογικές παραβάσεις (πρβλ. ΔΕΕ C-201/10, σκέψη 46 και ΣτΕ 680/2017, σκέψη 12). Πράγµατι, πρόκειται για κριτήρια πρόσφορα και ικανά να δικαιολογήσουν, όχι µόνο µε βάση την αρχή της αναλογικότητας αλλά και την αρχή της ισότητας ενώπιον του νόµου και των δηµοσίων βαρών, διαφοροποίηση προς τα πάνω του χρόνου παραγραφής, δοθέντος ότι το δηµόσιο συµφέρον για διαπίστωση και καταστολή της µεγάλης, από απόψεως ποσού, φοροδιαφυγής είναι, οπωσδήποτε, εντονότερο12, στοιχείο που αποτυπώνεται τόσο στην ποινική όσο και στην ενωσιακή νοµοθεσία, ενώ ο τρόπος διάπραξης της παράβασης µπορεί να έχει επίδραση στην ευχέρεια εντοπισµού της και, συνακόλουθα, στα απαιτούµενα µέσα και χρόνο.

Ι. Δηµητρακόπουλος

Πάρεδρος του Συµβουλίου της Επικρατείας

• 1. Βλ. αναλυτικά το άρθρο µου “Η παραγραφή της εξουσίας της Διοίκησης για διαπίστωση διοικητικών παραβάσεων και επιβολή των αντίστοιχων δηµοσιονοµικών βαρών ή/και κυρώσεων, ως θεµελιώδης εγγύηση υπέρ του διοικουµένου: από την ΣτΕ Β΄ Τµ. 1976/2015 έως την ΣτΕ Ολοµ. 1738/2017”, δηµοσιευµένο στο www.humanrightscaselaw.gr.
• 2. Σε άρθρο του ακαδηµαϊκού Μιχ. Σταθόπουλου, µε τίτλο “Κριτική αντί επιθέσεων” (δηµοσιευθέν στο Βήµα της Κυριακής της 16.7.2017), αµφισβητείται η ορθότητα της απόφασης ΣτΕ Ολοµ. 1738/2017, µε επιχειρηµατολογία ερειδόµενη κατά βάση στην αρχή της αναλογικότητας (ότι, δηλαδή, το ΣτΕ θα µπορούσε να δεχθεί, στη συγκεκριµένη υπόθεση, ως εύλογο το χρονικό διάστηµα της οκταετίας, που είχε διαρρεύσει από την έναρξη της παραγραφής µέχρι τον επίµαχο καταλογισµό), ενώ το επίκεντρο του προβληµατισµού στην απόφαση της Ολοµέλειας και η νοµική βάση της κήρυξης ως αντισυνταγµατικών διατάξεων τυπικών νόµων ήταν η αρχή της ασφάλειας του δικαίου, τόσο γενικά όσο και η ειδικότερη πτυχή της, που κατοχυρώνει το άρθρο 78 παρ. 2 του Συντάγµατος, για τις φορολογικές ενοχές.
• 3. Βλ. ΣτΕ Β΄ Τµ. 680/2017, σκέψη 12, µε παραποµπή στα άρθρα 4 (παρ. 5), 26 και 106 (παρ. 1 και 2) του Συντάγµατος.
• 4. Παρόµοια ερµηνευτική προσέγγιση της αρχής της αναλογικότητας, όσον αφορά τη σηµασία των συνθηκών τέλεσης των φορολογικών παραβάσεων, για τη διαµόρφωση του νοµοθετικού πλαισίου καταστολής τους, απηχεί και η κρίση (στη σκέψη 12) της απόφασης ΣτΕ Β΄ Τµ. 680/2017 επταµ., σύµφωνα µε την οποία «[...] ο νοµοθέτης µπορεί να χαρακτηρίσει όχι µόνο ως διοικητικές παραβάσεις αλλά και ως ποινικά αδικήµατα τις πλέον σοβαρές, από απόψεως ποσού ή/και συνθηκών τέλεσης, παραβάσεις φοροδιαφυγής (πρβλ. Συνταγµατικό Συµβούλιο Γαλλίας 24.6.2016, 2016-545 QPC, σκέψη 21), που, κατά την εκτίµησή του, χρήζουν έντονης κοινωνικής αποδοκιµασίας και απαιτούν συµπληρωµατικές (σε σχέση µε τις επιβαλλόµενες από τη φορολογική Διοίκηση) κυρώσεις, για την αποτελεσµατικότερη πρόληψη και αντιµετώπισή τους»
• 5. Συνακόλουθα, το ΔΕΕ έκρινε ότι, προς διασφάλιση της πλήρους αποτελεσµατικότητας του άρθρου 325 ΣΛΕΕ, το εθνικό δικαστήριο οφείλει να αφήνει ανεφάρµοστες τις διατάξεις του εθνικού δικαίου οι οποίες συνεπάγονται την αδυναµία του οικείου κράτους µέλους να τηρήσει τις υποχρεώσεις που υπέχει από την προαναφερθείσα διάταξη.
• 6. H Οδηγία 2017/1371 της 5.7.2017, «σχετικά µε την καταπολέµηση, µέσω του ποινικού δικαίου, της απάτης σε βάρος των οικονοµικών συµφερόντων της Ένωσης», προβλέπει στο άρθρο 12 (παρ. 2 και 3) ότι τα κράτη µέλη «λαµβάνουν τα αναγκαία µέτρα για να καταστήσουν δυνατή τη διερεύνηση, τη δίωξη, τη δίκη και τη λήψη δικαστικής απόφασης για τα ποινικά αδικήµατα που αναφέρονται στα άρθρα 3, 4 και 5 και τιµωρούνται µε µέγιστη ποινή φυλάκισης τουλάχιστον τεσσάρων ετών, για περίοδο τουλάχιστον πέντε ετών από τον χρόνο τέλεσης του ποινικού αδικήµατος» και ότι «[κ]ατά παρέκκλιση από [τον ως άνω κανόνα], τα κράτη µέλη µπορούν να θεσπίσουν προθεσµία παραγραφής µικρότερη των πέντε ετών, αλλά όχι µικρότερη των τριών ετών, υπό την προϋπόθεση ότι διασφαλίζουν πως η εν λόγω προθεσµία µπορεί να διακοπεί ή να ανασταλεί σε περίπτωση συγκεκριµένων πράξεων.».
• 7. Οι προτάσεις του Γενικού Εισαγγελέα Bot στην εν λόγω υπόθεση, που δηµοσιεύθηκαν την 18.7.2017, κατατείνουν στην επιβεβαίωση της νοµολογίας Taricco, κατ’ απόρριψη των προβληµατισµών του Ιταλικού Συνταγµατικού Δικαστηρίου περί προσβολής, αφενός, της αρχής της απαγόρευσης αναδροµικής εφαρµογής επαχθέστερου ποινικού νόµου και, αφετέρου, της συνταγµατικής ταυτότητας του κράτους µέλους.
• 8. Βλ. ΕΔΔΑ 29.3.2011 (47357/08), σκέψη 108.
• 9. Βλ. ΕΔΔΑ 7.4.2015 (6884/11), σκέψεις 208, 225 και 242.
• 10. Βλ. ΕΔΔΑ 29.1.2013, Roman v. Finland (13072/05), σκέψεις 50-51.
• 11. Βλ. ΣτΕ Β΄ Τµ. 884/2016 επταµ., σκέψη 8, στην οποία σηµειώνεται ότι «[...] η καταστολή της φοροδιαφυγής (και, ιδίως, της µεγάλης από απόψεως ποσού), µέσω της διαπίστωσης των οικείων παραβάσεων και της επιβολής από τη Διοίκηση των αντίστοιχων διαφυγόντων φόρων, καθώς και των προβλεπόµενων στο νόµο διοικητικών κυρώσεων, συνιστά, κατά το Σύνταγµα (άρθρο 4 παρ. 5 και άρθρο 106 παρ. 1), επιτακτικό σκοπό δηµοσίου συµφέροντος, [στο πλαίσιο δε αυτό], η φορολογική αρχή [πρέπει να δρα] επιδεικνύοντας την οφειλόµενη, σε χρηστή Διοίκηση, επιµέλεια και λαµβάνοντας τα αναγκαία, κατάλληλα και εύλογα, ενόψει των περιστάσεων, µέτρα ελέγχου και διερεύνησης [εκάστης] υπόθεσης, που προβλέπονται στο νόµο (άρθρα 66 επ. του ΚΦΕ και άρθρα 13 επ. του ν. 4174/2013) [...]».
• 12. Πρβλ. ΣτΕ Β΄ Τµ. 884/2016 επταµ., σκέψη 8 και Β΄ Τµ. 680/2017 επταµ., σκέψη 12