Δικαστικός έλεγχος διοικητικών διαδικασιών απόκτησης ή αύξησης ειδικής συμμετοχής σε χρηματοπιστωτικό ίδρυμα κράτους μέλους

Επιμέλεια: Γεώργιος Π. Κανέλλος

Στις δημοσιευθείσες την Τετάρτη, 27-06-2018, προτάσεις του, ο γενικός εισαγγελέας ΔΕΕ Campos Sánchez-Bordona προτείνει στο Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι το Δικαστήριο της ΕΕ και το Γενικό Δικαστήριο της ΕΕ έχουν αποκλειστική αρμοδιότητα ως προς τον έλεγχο της νομιμότητας των πράξεων της ΕΚΤ και των προπαρασκευαστικών πράξεων που εκδίδονται στο πλαίσιο των διαδικασιών εγκρίσεως αποκτήσεων ή αυξήσεων ειδικών συμμετοχών σε τραπεζικά ιδρύματα.

Ειδικότερα, όπως επισημαίνει στις προτάσεις του ο γεν. εισαγγελέας Sánchez-Bordona, ως προς τις διαδικασίες αυτές, τα εθνικά δικαστήρια δεν έχουν αρμοδιότητα να ασκούν δικαστικό έλεγχο επί των εκδιδόμενων από την Εθνική Κεντρική Τράπεζα προπαρασκευαστικών πράξεων, ανεξαρτήτως του είδους της διαδικασίας στο πλαίσιο της οποίας καλούνται να αποφανθούν.

Ιστορικό της υπόθεσης

Από τη δεκαετία του 1990, ο S. Berlusconi, πλειοψηφικός μέτοχος της Fininvest SpA, κατείχε, μέσω της εν λόγω εταιρίας, συμμετοχή υπερβαίνουσα το 30 % στη μικτή χρηματοοικονομική εταιρία συμμετοχών Mediolanum SpA (εταιρία Mediolanum), η οποία, από πλευράς της, κατείχε το 100% των μετοχών της Banca Mediolanum SpA (τράπεζα Mediolanum).

Το 2014 η Ιταλία επέκτεινε στους δικαιούχους και στα διευθυντικά στελέχη των μικτών χρηματοοικονομικών εταιριών συμμετοχών την εφαρμογή της απαιτήσεως ήθους η οποία ίσχυε ήδη για τα τραπεζικά ιδρύματα. Η Fininvest ζήτησε τότε από την Τράπεζα της Ιταλίας (εθνική αρμόδια αρχή, ΕΑΑ) να εγκριθεί η εκ μέρους της κατοχή ειδικών συμμετοχών στην εταιρία Mediolanum. Κατά το ίδιο έτος, η Τράπεζα της Ιταλίας απέρριψε την προαναφερθείσα αίτηση διότι ο S. Berlusconi, καθόσον είχε καταδικαστεί το 2013 με αμετάκλητη απόφαση για φοροδιαφυγή, δεν πληρούσε την απαίτηση ήθους. Κατά συνέπεια, η Τράπεζα της Ιταλίας διέταξε την εκποίηση των συμμετοχών που υπερέβαιναν το προβλεπόμενο από τον νόμο όριο του 9,999 %. Με αμετάκλητη απόφαση του 2016, το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας, Ιταλία) ακύρωσε την εν λόγω απόφαση της Τράπεζας της Ιταλίας λόγω παραβιάσεως της αρχής περί μη αναδρομικότητας, καθόσον επέκτεινε την εφαρμογή των νέων κανόνων σε συμμετοχές προγενέστερες της ενάρξεως ισχύος των κανόνων αυτών.

Εν τω μεταξύ, η εταιρία Mediolanum απορροφήθηκε από την τράπεζα Mediolanum το 2015. Συνεπεία τούτου, η Fininvest κατέστη κάτοχος ειδικής συμμετοχής σε πιστωτικό ίδρυμα. Το 2016, ακολουθώντας τις συστάσεις της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ΕΚΤ), η Τράπεζα της Ιταλίας κίνησε αυτεπαγγέλτως διοικητική διαδικασία για την έγκριση της ειδικής συμμετοχής της Fininvest στην τράπεζα Mediolanum, σύμφωνα με την οδηγία CRD (Capital Requirement Directive) IV.

Η εν λόγω διαδικασία περατώθηκε με απόφαση της ΕΚΤ της 25ης Οκτωβρίου 2016, εκδοθείσα κατόπιν προτάσεως της Τράπεζας της Ιταλίας, η οποία εναντιώθηκε στην απόκτηση. Η ΕΚΤ εκτίμησε ότι υφίσταντο βάσιμες αμφιβολίες ως προς τα εχέγγυα ήθους των αγοραστών, καθόσον ο S. Berlusconi είχε καταδικαστεί για φοροδιαφυγή και είχε επίσης διαπράξει άλλες παρατυπίες, πράγμα που ίσχυε και για άλλα μέλη των διοικητικών οργάνων της Fininvest.

Η Fininvest και ο S. Berlusconi προσέφυγαν κατά της προτάσεως της Τράπεζας της Ιταλίας ενώπιον του Consiglio di Stato, προβάλλοντας ακυρότητά της καθόσον αντέβαινε στην προπαρατεθείσα αμετάκλητη απόφαση που είχε εκδώσει το 2016 το ίδιο το Consiglio di Stato.

Για την επίλυση της διαφοράς, το Consiglio di Stato ερωτά κατ’ ουσίαν το Δικαστήριο εάν η άσκηση ελέγχου νομιμότητας επί των πράξεων κινήσεως διαδικασίας, διεξαγωγής της διαδικασίας και υποβολής προτάσεως που εκδίδει η ΕΑΑ στο πλαίσιο διεπόμενης από τα άρθρα 4, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, και 15 του κανονισμού ΕΕΜ (Ενιαίου Εποπτικού Μηχανισμού) και τα άρθρα 85, 86 και 87 του κανονισμού για το πλαίσιο ΕΕΜ διαδικασίας εγκρίσεως της αποκτήσεως ειδικής συμμετοχής σε τραπεζικό ίδρυμα εναπόκειται στα εθνικά δικαστήρια ή στο Δικαστήριο.

Προτάσεις του γεν. εισαγγελέα

Με τις δημοσιευθείσες προτάσεις του, ο γενικός εισαγγελέας Manuel Campos Sánchez-Bordona εκτιμά ότι η απόκτηση ή αύξηση ειδικών συμμετοχών σε χρηματοπιστωτικά ιδρύματα εγκρίνεται μέσω σύνθετης διοικητικής διαδικασίας, η τελική απόφαση επί της οποίας εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της ΕΚΤ και στην οποία οι ΕΑΑ ενεργούν ως αρχές επιφορτισμένες με την προετοιμασία των αποφάσεων. Η εκτίμηση αυτή ερείδεται, μεταξύ άλλων, στα ακόλουθα επιχειρήματα: η πρόταση της ΕΑΑ δεν δεσμεύει την ΕΚΤ, η οποία μπορεί να λάβει αυτοτελή μέτρα ελέγχου και έρευνας και να καταλήξει σε διαφορετικό συμπέρασμα ή να τροποποιήσει το περιεχόμενό της· η ΕΚΤ μετέχει στο αρχικό στάδιο διεξαγωγής της διαδικασίας διά της ανταλλαγής πληροφοριών με την ΕΑΑ, δύναται δε, σε περίπτωση αδράνειας της τελευταίας, να την υποχρεώσει να παρέμβει· το υποβαλλόμενο από την ΕΑΑ στην ΕΚΤ σχέδιο αποφάσεως δεν κοινοποιείται από την ΕΑΑ στον αιτούντα, γεγονός που επιβεβαιώνει τον χαρακτήρα του σχεδίου αυτού ως απλής εσωτερικής προπαρασκευαστικής πράξεως της τελικής αποφάσεως της ΕΚΤ, χωρίς νομική σημασία για τον αιτούντα ή για τρίτους.

Εν συνεχεία, ο γενικός εισαγγελέας εκτιμά ότι, όπως στο πλαίσιο της διαδικασίας εγκρίσεως ειδικών συμμετοχών η ΕΚΤ συγκεντρώνει την εξουσία λήψεως της τελικής αποφάσεως κατά τρόπο αποκλειστικό, αντιστοίχως, αποκλειστική αρμοδιότητα για τον δικαστικό έλεγχο της ασκήσεως της συγκεντρωμένης αυτής εξουσίας πρέπει να έχουν το Γενικό Δικαστήριο και το Δικαστήριο. Ο προπαρασκευαστικός χαρακτήρας των πράξεων των ΕΑΑ στο πλαίσιο της σύνθετης αυτής διοικητικής διαδικασίας επίσης δικαιολογεί τον εν λόγω αποκλειστικό δικαστικό έλεγχο του Δικαστηρίου. Ο γενικός εισαγγελέας προσθέτει ότι, για να διασφαλιστεί το δικαίωμα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας των θιγόμενων προσώπων, τα δικαστήρια της Ένωσης θα πρέπει να εξετάζουν την ενδεχόμενη έλλειψη κύρους των προπαρασκευαστικών πράξεων των ΕΑΑ, που μπορεί να θίγει το σύνολο της διαδικασίας σε περίπτωση που το περιεχόμενο των πράξεων αυτών υιοθετήθηκε εν συνεχεία από την ΕΚΤ.

Ο γενικός εισαγγελέας καταλήγει ότι το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχει αποκλειστική αρμοδιότητα να ελέγχει τη νομιμότητα των πράξεων που εκδίδονται στο πλαίσιο της διαδικασίας εγκρίσεως των αποκτήσεων και αυξήσεων ειδικών συμμετοχών σε τραπεζικά ιδρύματα και ότι τα εθνικά δικαστήρια δεν έχουν αρμοδιότητα να ασκούν έλεγχο νομιμότητας επί των πράξεων κινήσεως διαδικασίας, διεξαγωγής της διαδικασίας και υποβολής προτάσεως αποφάσεως που εκδίδονται από τις ΕΑΑ στο πλαίσιο της διαδικασίας αυτής, η τελική απόφαση επί της οποίας εναπόκειται στην ΕΚΤ. Η έλλειψη αυτή αρμοδιότητας των εθνικών δικαστηρίων ισχύει ακόμη και όταν ασκείται προσφυγή περί ακυρώσεως (giudizio di ottemperanza) με την οποία προβάλλεται παραβίαση ή καταστρατήγηση του δεδικασμένου που απέρρευσε από προηγούμενη απόφαση εθνικού δικαστηρίου.

Υπενθυμίζεται ότι οι προτάσεις του γενικού εισαγγελέα δεν δεσμεύουν το Δικαστήριο. Έργο του γενικού εισαγγελέα είναι να προτείνει στο Δικαστήριο, με πλήρη ανεξαρτησία, νομική λύση για την υπόθεση που του έχει ανατεθεί. Η υπόθεση τελεί υπό διάσκεψη στο Δικαστήριο, ενώ η απόφαση θα εκδοθεί αργότερα.

Το πλήρες κείμενο των προτάσεων δημοσιεύεται στον ιστότοπο CURIA