Προσχώρηση της ΕΕ στη Σύμβαση της Κωνσταντινούπολης για την πρόληψη και την καταπολέμηση της έμφυλης και ενδοοικογενειακής βίας (Γνωμοδότηση ΔΕΕ)

Επιμέλεια: Γεώργιος Π. Κανέλλος 

Με τη δημοσιευθείσα στις 6-10-2021 γνωμοδότησή του, το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) αποφάνθηκε ότι οι Συνθήκες δεν απαγορεύουν στο Συμβούλιο να αναμείνει την «κοινή συμφωνία» των κρατών μελών πριν προχωρήσει στην έκδοση της αποφάσεως περί σύναψης της Σύμβασης της Κωνσταντινούπολης από την Ένωση, αλλά δεν επιτρέπεται στο θεσμικό αυτό όργανο να τροποποιήσει τη διαδικασία σύναψης της Σύμβασης εξαρτώντας τη σύναψη από την προηγούμενη διαπίστωση της ύπαρξης τέτοιας «κοινής συμφωνίας».

Επιπλέον, το ΔΕΕ διευκρίνισε ποια είναι η κατάλληλη νομική βάση για την έκδοση της αποφάσεως του Συμβουλίου περί σύναψης του τμήματος της Σύμβασης της Κωνσταντινούπολης το οποίο αποτελεί το αντικείμενο της σχεδιαζόμενης συμφωνίας. 

Ακόμα, κατά το ΔΕΕ, η πράξη σύναψης μπορεί να διαχωριστεί σε δύο διακριτές αποφάσεις εφόσον διαπιστώνεται ότι συντρέχει αντικειμενική ανάγκη.

Σημειώνεται ότι με τη γνωμοδότησή του, το ΔΕΕ συντάχθηκε, εν μέρει, με τις δημοσιευθείσεις επί της υπόθεσης προτάσεις του γεν. εισαγγελέα ΔΕΕ Gerard Hogan, ο ο οποίος είχε προτείνει την ίδια νομική βάση ως κατάλληλη για την έκδοση της αποφάσεως του Συμβουλίου περί σύναψης και είχε επίσης συμπεράνει ότι η πράξη σύναψης μπορεί να διαχωριστεί σε δύο διακριτές αποφάσεις. Εντούτοις, μάλλον διαφοροποιήθηκε με την άποψη του γεν. εισαγγελέα, κατά τον οποίο εναπόκειται στο Συμβούλιο να εκτιμήσει, λαμβάνοντας υπόψη παράγοντες όπως η έκταση του κινδύνου αδικαιολόγητης μη εφαρμογής της επίμαχης μικτής συμφωνίας από κράτος μέλος, κατά πόσον είναι δυνατόν να επιτευχθεί στο εσωτερικό του η αναγκαία πλειοψηφία ώστε αυτό να ασκήσει μόνο του όλες τις συντρέχουσες αρμοδιότητες, καθώς το ΔΕΕ έκρινε ότι δεν επιτρέπεται στο θεσμικό αυτό όργανο να τροποποιήσει τη διαδικασία σύναψης της Σύμβασης εξαρτώντας τη σύναψη από την προηγούμενη διαπίστωση της ύπαρξης τέτοιας «κοινής συμφωνίας».

Ιστορικό της υπόθεσης

Η Σύμβαση της Κωνσταντινούπολης για την πρόληψη και την καταπολέμηση της βίας κατά των γυναικών και της ενδοοικογενειακής βίας (γνωστή ως «Σύμβαση της Κωνσταντινούπολης») εμπίπτει εν μέρει στις αρμοδιότητες της Ένωσης και εν μέρει στις αρμοδιότητες των κρατών μελών. Επομένως, πρόκειται εξ ορισμού για μικτή συμφωνία, η οποία θα πρέπει, ως τέτοια, να συναφθεί τόσο από την Ένωση όσο και από τα κράτη μέλη. Η Επιτροπή εξέδωσε πρόταση αποφάσεως του Συμβουλίου σχετικά με την υπογραφή, εξ ονόματος της Ένωσης, της Σύμβασης αυτής, αναφέροντας ως ουσιαστική νομική βάση το άρθρο 82, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ και το άρθρο 84 ΣΛΕΕ. Δεδομένου ότι η ως άνω πρόταση δεν συγκέντρωσε επαρκή στήριξη στο Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αποφασίστηκε να περιοριστεί η υπογραφή της Σύμβασης μόνο σε όσους τομείς της εμπίπτουν στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Ένωσης, όπως αυτή προσδιορίστηκε από το Συμβούλιο. Κατόπιν τούτου, το θεσμικό αυτό όργανο αντικατέστησε την προαναφερθείσα ουσιαστική νομική βάση, επιλέγοντας ως νέα νομική βάση το άρθρο 78, παράγραφος 2, το άρθρο 82, παράγραφος 2, και το άρθρο 83, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ. Εξάλλου, η πράξη υπογραφής διαχωρίστηκε σε δύο διακριτές αποφάσεις προκειμένου να ληφθεί υπόψη η ιδιαίτερη κατάσταση της Ιρλανδίας, η οποία διέπεται από το πρωτόκολλο αριθ. 21. 

Οι δύο αυτές αποφάσεις έχουν ως αντικείμενο την υπογραφή της Σύμβασης της Κωνσταντινούπολης όσον αφορά τα ζητήματα που συνδέονται με τη δικαστική συνεργασία σε ποινικές υποθέσεις [απόφαση (ΕΕ) 2017/865] και με το άσυλο και την επαναπροώθηση [απόφαση (ΕΕ) 2017/866], αντιστοίχως. Σε συνέχεια των εν λόγω αποφάσεων, η Σύμβαση της Κωνσταντινούπολης υπογράφηκε εξ ονόματος της Ένωσης στις 13 Ιουλίου 2017. Εντούτοις, μέχρι σήμερα, δεν έχει εκδοθεί απόφαση περί σύναψης της Σύμβασης από την Ένωση, καθώς το Συμβούλιο φαίνεται να εξαρτά την έκδοσή της από την ύπαρξη προηγούμενης «κοινής συμφωνίας» όλων των κρατών μελών να δεσμευθούν από τη Σύμβαση αυτή στους τομείς που εμπίπτουν στις αρμοδιότητές τους. 

Στις 9 Ιουλίου 2019 το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο υπέβαλε στο Δικαστήριο αίτηση γνωμοδότησης δυνάμει του άρθρου 218, παράγραφος 11, ΣΛΕΕ, αναφορικά με τη σύναψη της Σύμβασης της Κωνσταντινούπολης από την Ένωση. Με το πρώτο του ερώτημα, το Κοινοβούλιο ζήτησε να διευκρινιστεί, αφενός, ποιες είναι οι κατάλληλες νομικές βάσεις της πράξεως του Συμβουλίου περί σύναψης της Σύμβασης αυτής και, αφετέρου, αν είναι απαραίτητος ή εφικτός ο διαχωρισμός τόσο της πράξεως υπογραφής όσο και της πράξεως σύναψης της Σύμβασης σε δύο διακριτές αποφάσεις. Με το δεύτερό του ερώτημα, το Κοινοβούλιο ζήτησε να διευκρινιστεί αν οι Συνθήκες επιτρέπουν ή απαγορεύουν στο Συμβούλιο να αναμείνει, πριν προχωρήσει στη σύναψη της Σύμβασης της Κωνσταντινούπολης εξ ονόματος της Ένωσης, την «κοινή συμφωνία» των κρατών μελών να δεσμευθούν από τη Σύμβαση αυτή στους τομείς που εμπίπτουν στις αρμοδιότητές τους. 

Γνωμοδότηση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Με τη γνωμοδότησή του, προκειμένου να αποφανθεί επί των τιθέμενων ερωτημάτων, το Δικαστήριο προέβη στις ακόλουθες σκέψεις:

Επί του παραδεκτού της αιτήσεως γνωμοδότησης 

Η γνωμοδοτική διαδικασία αποσκοπεί στην πρόληψη των περιπλοκών οι οποίες θα ανέκυπταν από ένδικες αμφισβητήσεις σχετικές με το αν διεθνείς συμφωνίες που δεσμεύουν την Ένωση είναι συμβατές με τις Συνθήκες. Λαμβανομένου υπόψη, μεταξύ άλλων, του προαναφερθέντος σκοπού, το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι η αίτηση γνωμοδότησης είναι παραδεκτή, με εξαίρεση το δεύτερο σκέλος του πρώτου ερωτήματος κατά το μέρος που αφορά τον διαχωρισμό της πράξεως υπογραφής σε δύο αποφάσεις. Τούτο διότι η Σύμβαση της Κωνσταντινούπολης υπογράφηκε από την Ένωση περισσότερο από δύο έτη πριν από την υποβολή της αιτήσεως γνωμοδότησης, οπότε δεν είναι πλέον δυνατόν να επιτευχθεί ο σκοπός τον οποίο επιδιώκει το άρθρο 218, παράγραφος 11, ΣΛΕΕ. Εξάλλου, το Κοινοβούλιο θα μπορούσε να έχει προσβάλει τις αποφάσεις περί υπογραφής ασκώντας προσφυγή ακυρώσεως. 

Επί της πρακτικής της «κοινής συμφωνίας» 

Όσον αφορά την πρακτική της αναμονής της «κοινής συμφωνίας» των κρατών μελών να δεσμευθούν από μικτή συμφωνία, το Δικαστήριο έκρινε, κατ’ αρχάς, ότι οι Συνθήκες απαγορεύουν στο Συμβούλιο να εξαρτά την κίνηση της διαδικασίας σύναψης συμφωνίας από την προηγούμενη διαπίστωση της ύπαρξης «κοινής συμφωνίας». Πράγματι, αν όντως αυτό είναι το νόημα της συγκεκριμένης πρακτικής, τότε καθιερώνεται μια υβριδική διαδικασία λήψης αποφάσεων, υπό την έννοια ότι η ίδια η δυνατότητα της Ένωσης να συνάψει οποιαδήποτε μικτή συμφωνία εξαρτάται από τη βούληση του κάθε κράτους μέλους να δεσμευθεί από τη σχετική συμφωνία στους τομείς που εμπίπτουν στις αρμοδιότητές του. Μια τέτοια υβριδική διαδικασία λήψης αποφάσεως δεν συμβιβάζεται όμως με το άρθρο 218, παράγραφοι 2, 6 και 8, ΣΛΕΕ, όπου ορίζεται ότι για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας το Συμβούλιο εκδίδει πράξη αφού αποφασίσει με ειδική πλειοψηφία. 

Πάντως, εντός των ορίων της διαδικασίας που προβλέπεται από τις προαναφερθείσες διατάξεις, τόσο η απόφαση του Συμβουλίου για το αν, και ενδεχομένως σε ποιον βαθμό, θα δοθεί συνέχεια στην πρόταση σύναψης διεθνούς συμφωνίας, όσο και η επιλογή του κατάλληλου χρονικού σημείου για την έκδοση της αποφάσεως αυτής εμπίπτουν στην ευχέρεια πολιτικής εκτιμήσεως του Συμβουλίου. Κατά συνέπεια, τίποτε δεν εμποδίζει το Συμβούλιο να παρατείνει τις συζητήσεις στο εσωτερικό του προκειμένου να επιτευχθεί στενότερη συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών και των θεσμικών οργάνων της Ένωσης στο πλαίσιο της όλης διαδικασίας σύναψης, όπερ μπορεί να σημαίνει αναμονή της «κοινής συμφωνίας». 

Ωστόσο, αυτή η ευχέρεια πολιτικής εκτιμήσεως ασκείται κατ’ αρχήν, με την ειδική πλειοψηφία, οπότε μια τέτοια πλειοψηφία στο Συμβούλιο μπορεί, ανά πάσα στιγμή και σύμφωνα με τους κανόνες που προβλέπονται από τον εσωτερικό του κανονισμό, να επιβάλει την περάτωση των συζητήσεων και την έκδοση αποφάσεως περί σύναψης της διεθνούς συμφωνίας. 

Επί των κατάλληλων νομικών βάσεων για τη σύναψη της Σύμβασης της Κωνσταντινούπολης 

Στο πλαίσιο του ζητήματος των νομικών βάσεων, το Δικαστήριο προσδιόρισε κατ’ αρχάς το αντικείμενο και το εύρος της εξέτασης στην οποία θα προβεί. Επ’ αυτού, δεδομένου ότι η απόφαση περί σύναψης της Σύμβασης της Κωνσταντινούπολης πρέπει να ληφθεί από το Συμβούλιο με ειδική πλειοψηφία, κατόπιν έγκρισης του Κοινοβουλίου, απόκειται στα εν λόγω θεσμικά όργανα να οριοθετήσουν, εντός του πλαισίου του υποβαλλόμενου ερωτήματος, το πεδίο της «σχεδιαζόμενης συμφωνίας» κατά την έννοια του άρθρου 218, παράγραφος 11, ΣΛΕΕ. Ως εκ τούτου, το Δικαστήριο εξέτασε τη Σύμβαση της Κωνσταντινούπολης μόνον υπό το πρίσμα εκείνων των τμημάτων της στα οποία, βάσει της διατύπωσης του συγκεκριμένου ερωτήματος και βάσει του περιεχομένου των αποφάσεων περί υπογραφής, θα αναφέρεται η πράξη σύναψης. Λαμβανομένων υπόψη των στοιχείων αυτών, το Δικαστήριο εκκίνησε από την παραδοχή ότι η πράξη σύναψης θα αφορά τις διατάξεις της Σύμβασης της Κωνσταντινούπολης οι οποίες συνδέονται με τη δικαστική συνεργασία σε ποινικές υποθέσεις, με το άσυλο και τη μη επαναπροώθηση και με τις υποχρεώσεις των θεσμικών οργάνων και της δημόσιας διοίκησης της Ένωσης, στον βαθμό που οι διατάξεις αυτές εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της Ένωσης.

Πρώτον, ως προς τη δικαστική συνεργασία σε ποινικές υποθέσεις, λαμβανομένων υπόψη του πλήθους και της σημασίας των διατάξεων της Σύμβασης της Κωνσταντινούπολης που εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της Ένωσης στην οποία αναφέρονται το άρθρο 82, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ1 και το άρθρο 84 ΣΛΕΕ2, το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι τα άρθρα αυτά πρέπει να καταλέγονται μεταξύ των νομικών βάσεων της πράξεως σύναψης. Αντιθέτως, είναι εξαιρετικά περιορισμένης εμβέλειας για την Ένωση οι υποχρεώσεις που επιβάλλονται από τη Σύμβαση και εμπίπτουν στον τομέα τον οποίο καλύπτει το άρθρο 83, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ3, οπότε η πράξη σύναψης δεν πρέπει να στηριχθεί στην τελευταία αυτή διάταξη. 

Δεύτερον, ως προς το άσυλο και τη μη επαναπροώθηση, μολονότι τα άρθρα της Σύμβασης της Κωνσταντινούπολης που άπτονται των ζητημάτων αυτών είναι μόνον τρία, συγκροτούν παρά ταύτα ένα χωριστό κεφάλαιο το οποίο δεν είναι δυνατόν να θεωρηθεί ως παρεπόμενου χαρακτήρα ή εξαιρετικά περιορισμένης εμβέλειας, όπερ σημαίνει ότι το άρθρο 78, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ4 πρέπει να είναι μία από τις συνιστώσες της ουσιαστικής νομικής βάσης της πράξεως σύναψης. 

Τρίτον, ως προς τη δημόσια διοίκηση της Ένωσης, δεδομένου ότι η Ένωση οφείλει να διασφαλίσει την πλήρη τήρηση των υποχρεώσεων που επιβάλλονται από τη Σύμβαση και εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 336 ΣΛΕΕ5, η διάταξη αυτή πρέπει, κατά συνέπεια, να καταλέγεται μεταξύ των νομικών βάσεων. 

Επί του διαχωρισμού της πράξεως σύναψης της Σύμβασης της Κωνσταντινούπολης σε δύο διακριτές αποφάσεις 

Το ζήτημα του διαχωρισμού της πράξεως σύναψης σε δύο αποφάσεις συνδέεται με τη δυνατότητα εφαρμογής του πρωτοκόλλου 21 όσον αφορά την Ιρλανδία, λόγω του προσδιορισμού διατάξεων που εμπίπτουν στον τίτλο V του τρίτου μέρους της Συνθήκης ΛΕΕ ως νομικών βάσεων για τη σύναψη της σχεδιαζόμενης συμφωνίας. Κατ’ αρχήν, η Ιρλανδία δεν συμμετέχει στη λήψη μέτρων του Συμβουλίου που εμπίπτουν στο εν λόγω μέρος, εκτός αν γνωστοποιήσει την πρόθεσή της να συμμετάσχει. Η Ιρλανδία, στηριζόμενη στο πρωτόκολλο αυτό, είχε την πρόθεση να μη συμμετάσχει στη σύναψη από την Ένωση της πτυχής της Σύμβασης της Κωνσταντινούπολης η οποία σχετίζεται με το άσυλο και τη μη επαναπροώθηση, αλλά να συμμετάσχει στη σύναψη των άλλων πτυχών.

Όμως η επιλεκτική συμμετοχή σε κάποιο εκ των μέτρων στα οποία αναφέρεται το πρωτόκολλο 21 αποκλείεται. Ομοίως, δεν επιτρέπεται ο διαχωρισμός, σε δύο διακριτές αποφάσεις, της πράξεως σύναψης της σχεδιαζόμενης συμφωνίας προκειμένου να μπορέσει η Ιρλανδία να συμμετάσχει στην έκδοση της μίας από τις δύο αποφάσεις, αλλά όχι της άλλης, έστω και αν αμφότερες οι αποφάσεις περί σύναψης θα αφορούσαν μέτρα που εμπίπτουν στο τρίτο μέρος, τίτλος V, της Συνθήκης ΛΕΕ.

Αν διαπιστωθεί πάντως ότι έχουν εφαρμογή επί της πράξεως σύναψης διεθνούς συμφωνίας διαφορετικές νομικές βάσεις, μπορεί να υφίσταται αντικειμενική ανάγκη διαχωρισμού της πράξεως αυτής σε περισσότερες αποφάσεις. Τούτο ενδέχεται να συμβαίνει ειδικότερα αν ο διαχωρισμός γίνεται προκειμένου να ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι η Ιρλανδία και το Βασίλειο της Δανίας δεν συμμετέχουν σε όσα μέτρα σχεδιάζονται στο πλαίσιο της σύναψης διεθνούς συμφωνίας και εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του πρωτοκόλλου 21 και του πρωτοκόλλου 22 αντιστοίχως, ενώ άλλα μέτρα τα οποία σχεδιάζονται στο πλαίσιο της προαναφερθείσας σύναψης δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των πρωτοκόλλων. Εν προκειμένω, μπορεί να διαπιστωθεί αντικειμενική ανάγκη διαχωρισμού της πράξεως σύναψης της Σύμβασης της Κωνσταντινούπολης, εφόσον ανάμεσα στις συνιστώσες της ουσιαστικής νομικής βάσης της πράξεως σύναψης της σχεδιαζόμενης συμφωνίας περιλαμβάνεται το άρθρο 336 ΣΛΕΕ, το οποίο δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των πρωτοκόλλων 21 και 22.

Εκ των ανωτέρω, το Δικαστήριο απάντησε στα ερωτήματα του Κοινοβουλίου ως εξής: 

Πρώτον, υπό την επιφύλαξη της πλήρους τήρησης, ανά πάσα στιγμή, των απαιτήσεων του άρθρου 218, παράγραφοι 2, 6 και 8, ΣΛΕΕ, οι Συνθήκες δεν απαγορεύουν στο Συμβούλιο, εφόσον ενεργεί κατά τρόπο σύμφωνο με τον εσωτερικό του κανονισμό, να αναμείνει την «κοινή συμφωνία» των κρατών μελών πριν προχωρήσει στην έκδοση της αποφάσεως περί σύναψης της Σύμβασης της Κωνσταντινούπολης από την Ένωση. Αντιθέτως, του απαγορεύουν να προσθέσει ένα επιπλέον στάδιο στην προβλεπόμενη από το άρθρο αυτό διαδικασία σύναψης, εξαρτώντας την έκδοση της αποφάσεως περί σύναψης από την προηγούμενη διαπίστωση της ύπαρξης τέτοιας «κοινής συμφωνίας». 

Δεύτερον, το άρθρο 78, παράγραφος 2, το άρθρο 82, παράγραφος 2, το άρθρο 84 και το άρθρο 336 ΣΛΕΕ συνθέτουν την κατάλληλη νομική βάση για την έκδοση της πράξεως του Συμβουλίου περί σύναψης από την Ένωση του τμήματος της Σύμβασης της Κωνσταντινούπολης το οποίο αποτελεί το αντικείμενο της σχεδιαζόμενης συμφωνίας. 

Τρίτον, τα πρωτόκολλα 21 και 22 δικαιολογούν τον διαχωρισμό της πράξεως σύναψης σε δύο διακριτές αποφάσεις, αποκλειστικώς και μόνο στον βαθμό που ο διαχωρισμός έχει ως σκοπό να ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι η Ιρλανδία και το Βασίλειο της Δανίας δεν συμμετέχουν σε όσα μέτρα, συνολικώς θεωρούμενα, λαμβάνονται δυνάμει της σύναψης της συμφωνίας αυτής και εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των ως άνω πρωτοκόλλων.

Γίνεται υπόμνηση ότι τα κράτη μέλη, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο ή η Επιτροπή μπορούν να ζητήσουν από το Δικαστήριο να γνωμοδοτήσει επί της συμβατότητας σχεδιαζόμενης συμφωνίας με τις Συνθήκες ή επί της αρμοδιότητας για τη σύναψη της συμφωνίας. Εάν η γνώμη του Δικαστηρίου είναι αρνητική, η σχεδιαζόμενη συμφωνία μπορεί να τεθεί σε ισχύ μόνο εφόσον τροποποιηθεί, ή εάν αναθεωρηθούν οι Συνθήκες..

Το πλήρες κείμενο της γνωμοδότησης είναι διαθέσιμο στην ιστοσελίδα CURIA

• 1. Βάσει της ως άνω διατάξεως, η Ένωση μπορεί να θεσπίζει ελάχιστους κανόνες σχετικούς, μεταξύ άλλων, με το αμοιβαίως παραδεκτό των αποδείξεων μεταξύ των κρατών μελών, με τα δικαιώματα των προσώπων στην ποινική διαδικασία και με τα δικαιώματα των θυμάτων της εγκληματικότητας.
• 2. Πρόκειται για τη διάταξη η οποία απονέμει στην Ένωση την αρμοδιότητα θέσπισης μέτρων ενθάρρυνσης και στήριξης της δράσης των κρατών μελών στον τομέα της πρόληψης του εγκλήματος.
• 3. Η ως άνω διάταξη ορίζει ότι η Ένωση είναι αρμόδια να θεσπίζει ελάχιστους κανόνες για τον ορισμό των ποινικών αδικημάτων και των κυρώσεων σε σχέση με είδη εγκληματικότητας όπως η εμπορία ανθρώπων και η γενετήσια εκμετάλλευση γυναικών και παιδιών.
• 4. Η διάταξη αυτή αφορά τις αρμοδιότητες της Ένωσης σε θέματα ασύλου, επικουρικής προστασίας και προσωρινής προστασίας.
• 5. Σχετικά με τον κανονισμό υπηρεσιακής καταστάσεως των υπαλλήλων της Ένωσης και με το καθεστώς που εφαρμόζεται επί του λοιπού προσωπικού της Ένωσης.