Τράπεζες στην Ιταλία: Παραίτηση από τη διάσωση και κίνηση διαδικασίας εξυγίανσης τράπεζας και εξωσυμβατική ευθύνη της ΕΕ

Επιμέλεια: Γεώργιος Π. Κανέλλος

Με τη δημοσιευθείσα στις 30-06-2021 απόφασή του, το Γενικό Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΓΔΕΕ) αποφάνθηκε ότι η εξυγίανση της Banca delle Marche από τις ιταλικές αρχές αποφασίστηκε κατ’ ουσίαν λόγω της ενδεχόμενης πτώχευσής της.  

Επιπλέον, κατά το ΓΔΕΕ, η Επιτροπή δεν μπορεί να θεωρηθεί υπεύθυνη για παρεμπόδιση της διάσωσής της.

Ιστορικό της υπόθεσης

Οι ενάγουσες ήταν μέτοχοι και κάτοχοι ομολόγων μειωμένης εξασφάλισης της Banca delle Marche, η οποία ήταν το κύριο τραπεζικό ίδρυμα της Regione Marche (περιφέρεια Marche, Ιταλία).

Στις 9 Ιανουαρίου 2012, η Banca d’Italia (Τράπεζα της Ιταλίας) επεσήμανε ότι οι έλεγχοι που διενεργήθηκαν στη Banca delle Marche αποκάλυψαν σοβαρές ελλείψεις στα συστήματα εσωτερικού ελέγχου, οι οποίες είχαν σοβαρές επιπτώσεις όσον αφορά τη «σημαντική έκθεσή της [...] σε πιστωτικούς και χρηματοοικονομικούς κινδύνους». Στις 15 Οκτωβρίου 2013, η Banca delle Marche τέθηκε υπό αναγκαστική διαχείριση, λόγω, μεταξύ άλλων, «σοβαρών δυσλειτουργιών και παρατυπιών [...]». 

Στις 10 Οκτωβρίου 2014, η Επιτροπή, στο πλαίσιο διαδικασίας προκαταρκτικής εξέτασης που κίνησε με δική της πρωτοβουλία όσον αφορά τις παρεμβάσεις στήριξης από το Fondo interbancario di tutela dei depositi (FITD, διατραπεζικό ταμείο προστασίας των καταθέσεων), ήτοι το ιταλικό σύστημα εγγύησης των καταθέσεων υπό τη μορφή ιδιωτικού δικαίου κοινοπραξίας τραπεζών που διαχειρίζονται ίδια κεφάλαια, υπέρ μιας άλλης ιταλικής τράπεζας, της Banca Tercas1 και της Banca delle Marche, απηύθυνε στις ιταλικές αρχές αίτημα παροχής πληροφοριών, επισημαίνοντας ότι δεν μπορούσε να αποκλειστεί το ενδεχόμενο οι εν λόγω παρεμβάσεις να συνιστούν κρατικές ενισχύσεις. Εφόσον η Banca d’Italia σχεδίαζε να εγκρίνει μια τέτοια παρέμβαση, ήταν σκόπιμο, κατά την Επιτροπή, οι εν λόγω αρχές να γνωστοποιήσουν το οικείο μέτρο, σύμφωνα με τις απαιτήσεις του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, πριν προβούν στην έγκρισή του.

Με έγγραφο της 21ης Αυγούστου 2015, σχετικά με τη διαδικασία που αφορούσε τη Banca delle Marche, η Επιτροπή υπενθύμισε το ενδεχόμενο η παρέμβαση να συνιστά κρατική ενίσχυση και κάλεσε τις ιταλικές αρχές να της παράσχουν επικαιροποιημένες πληροφορίες επ’ αυτής και να μην υλοποιήσουν οποιοδήποτε μέτρο του FITD πριν από την γνωστοποίησή του και τη λήψη απόφασης από την Επιτροπή. 

Στις 8 Οκτωβρίου 2015, το FITD καθόρισε και ενέκρινε τα βασικά στοιχεία μιας δεύτερης προσπάθειας παρέμβασης για τη στήριξη της Banca delle Marche και ενημέρωσε σχετικά τη Banca d’Italia. 

Με έγγραφο της 19ης Νοεμβρίου 2015, η Επιτροπή επέστησε την προσοχή των ιταλικών αρχών ιδίως στο ότι η χρήση συστήματος εγγυήσεως των καταθέσεων για την ανακεφαλαιοποίηση τράπεζας2 υπάγεται στους κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων.

Στις 21 Νοεμβρίου 2015, η Banca d’Italia κίνησε διαδικασία εξυγίανσης, το σχέδιο της οποίας γνωστοποίησε προηγουμένως στην Επιτροπή. Στο σχέδιο αυτό, η Banca d’Italia επεσήμανε, ιδίως, ότι το FITD δεν μπόρεσε να προβεί σε ανακεφαλαιοποίηση της Banca delle Marche, καθόσον δεν υπήρχε «προηγούμενη θετική αξιολόγηση της Επιτροπής [...] σχετικά με τη συμβατότητα [της διαδικασίας αυτής] με τους κανόνες [της Ένωσης] περί κρατικών ενισχύσεων».

Εκτιμώντας ότι η Επιτροπή εμπόδισε, με τις παράνομες οδηγίες της προς τις ιταλικές αρχές, τη διάσωση της Banca delle Marche με ανακεφαλαιοποίηση από το FITD, οι ενάγουσες άσκησαν αγωγή ενώπιον του ΓΔΕΕ, ζητώντας να κριθεί ότι στοιχειοθετείται και διαπιστώνεται εξωσυμβατική ευθύνη της Ένωσης. Κατά τις ενάγουσες, η Επιτροπή εμπόδισε την επίμαχη διάσωση και οδήγησε τις ιταλικές αρχές να κινήσουν διαδικασία για την εξυγίανση της Banca delle Marche βάσει των κανόνων του ιταλικού δικαίου περί μεταφοράς της οδηγίας 2014/59/ΕΕ [οδηγία για τη θέσπιση πλαισίου για την ανάκαμψη και την εξυγίανση πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων] στην εσωτερική έννομη τάξη.

Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Με την απόφασή του αυτή, το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε την αγωγή των εναγουσών, με το σκεπτικό ότι δεν απέδειξαν την ύπαρξη σχέσης αιτίου προς αιτιατό μεταξύ της φερόμενης ως παράνομης συμπεριφοράς της Επιτροπής και της προβαλλόμενης ζημίας, με αποτέλεσμα να μην πληρούνται οι προϋποθέσεις για τη στοιχειοθέτηση της εξωσυμβατικής ευθύνης της Ένωσης. 

Προκαταρκτικώς, το Γενικό Δικαστήριο υπενθύμισε ότι η στοιχειοθέτηση της, προβλεπόμενης στο άρθρο 340, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, εξωσυμβατικής ευθύνης της Ένωσης εξαρτάται από τη συνδρομή ενός συνόλου προϋποθέσεων, συγκεκριμένα, δε, την ύπαρξη κατάφωρης παράβασης κανόνα δικαίου ο οποίος αποσκοπεί στην απονομή δικαιωμάτων στους ιδιώτες, το υποστατό της ζημίας και την ύπαρξη αιτιώδους συνάφειας μεταξύ της παράβασης της υποχρέωσης που υπέχει το όργανο που εξέδωσε την πράξη και της ζημίας που υπέστησαν οι ζημιωθέντες. Η τελευταία αυτή προϋπόθεση αφορά την ύπαρξη αρκούντως άμεσης σχέσης αιτίου προς αιτιατό μεταξύ της συμπεριφοράς των θεσμικών οργάνων της Ένωσης και της ζημίας, η δε απόδειξη της σχέσης αυτής απόκειται στον ενάγοντα, όπερ σημαίνει ότι η προσαπτόμενη συμπεριφορά πρέπει να αποτελεί την καθοριστική αιτία της ζημίας. Επιπλέον, δεν γεννάται εξωσυμβατική ευθύνη της Ένωσης αν δεν πληρούνται όλες οι προϋποθέσεις από τις οποίες εξαρτάται η υποχρέωση αποκατάστασης της ζημίας και, ως εκ τούτου, η μη συνδρομή μιας από τις προϋποθέσεις αυτές αρκεί για να απορριφθεί η αγωγή.

Στο πλαίσιο της εκτίμησης της προϋπόθεσης περί αρκούντως άμεσης αιτιώδους συνάφειας, το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε την επιχειρηματολογία των εναγουσών, οι οποίες υποστήριξαν κατ’ ουσίαν ότι τα έγγραφα που εξέδωσε η Επιτροπή και οι προσωρινές θέσεις που διατύπωσε, βάσει των οποίων εκδόθηκε η απόφαση για την εξυγίανση της Banca delle Marche, είναι αποτέλεσμα εσφαλμένης ερμηνείας από την Επιτροπή της έννοιας της «ενίσχυσης», και συγκεκριμένα της εσφαλμένης εκτίμησης ότι οι παρεμβάσεις του FITD, παρά τον ιδιωτικό χαρακτήρα τους, συνιστούσαν μέτρα καταλογιστέα στο ιταλικό κράτος και περιελάμβαναν κρατικούς πόρους. Κατά το Γενικό Δικαστήριο, η Επιτροπή υπενθύμισε στις ιταλικές αρχές ότι ήταν αναγκαίο να προβούν σε προηγούμενη γνωστοποίηση και να μην υλοποιήσουν ενδεχόμενα μέτρα ενίσχυσης, μεταξύ άλλων, υπέρ της εν λόγω τράπεζας, χωρίς τα προαναφερθέντα έγγραφα και οι προσωρινές θέσεις να περιέχουν νομική αξιολόγηση ως προς τα κριτήρια της έννοιας της «ενίσχυσης». Συνεπώς, με τα εν λόγω έγγραφα και τις προσωρινές θέσεις που διατύπωσε, η Επιτροπή δεν εξέφρασε την άποψή της ως προς συγκεκριμένο μέτρο ούτε ως προς το πώς ακριβώς θα ερμήνευε την έννοια της «ενίσχυσης». Επομένως, η Επιτροπή δεν απείλησε τις ιταλικές αρχές ότι θα εμποδίσει ή θα απαγορεύσει ενδεχόμενες παρεμβάσεις του FITD υπέρ της Banca delle Marche ούτε άσκησε συναφώς πιέσεις.

Συναφώς, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι οι ενάγουσες δεν μπορούν βασίμως να επικαλεστούν την απόφαση της 27ης Φεβρουαρίου 2015 για την κίνηση της επίσημης διαδικασίας εξέτασης σχετικά με την παρέμβαση του FITD υπέρ της Banca Tercas, με την οποία η Επιτροπή έκρινε ότι η παρέμβαση αυτή πληρούσε τα κριτήρια περί καταλογισμού και κρατικών πόρων. Συγκεκριμένα, σε αντίθεση με τα μέτρα στήριξης υπέρ της Banca Tercas, στην περίπτωση της Banca delle Marche δεν υπήρχε πριν από την έκδοση της απόφασης για την εξυγίανσή της ούτε οριστικό σχέδιο παρέμβασης του FITD υπέρ της Banca delle Marche, ούτε αίτηση για την έγκριση τέτοιου σχεδίου απευθυνόμενη στη Banca d’Italia, ούτε επίσημη γνωστοποίηση του σχεδίου αυτού, ούτε συνέτρεχε άλλος λόγος για να κινήσει η Επιτροπή επίσημη διαδικασία εξέτασης σχετικά με το ζήτημα αυτό. Επομένως, κατά το Γενικό Δικαστήριο, ήταν αδύνατο να γνωρίζει η Επιτροπή με επαρκή ακρίβεια αν η ενδεχόμενη παρέμβαση που σχεδίαζε το FITD υπέρ της Banca delle Marche πληρούσε τα κριτήρια για να χαρακτηριστεί ως κρατική ενίσχυση.

Το Γενικό Δικαστήριο υπογράμμισε ότι κρίσιμα στοιχεία ως προς την απόφαση για την εξυγίανση της Banca delle Marche ήταν ο κίνδυνος πτώχευσης της τράπεζας αυτής, ο οποίος αποδεικνυόταν από τις συνολικές ζημίες ύψους 1,445 δισεκατομμυρίων ευρώ και το περιουσιακό έλλειμμα ύψους 1,432 δισεκατομμυρίων ευρώ, όπως καταχωρίστηκαν στις 30 Σεπτεμβρίου 2015, και από το γεγονός ότι, κατά τη διάρκεια της αναγκαστικής διαχείρισης, δεν κατέστη δυνατόν να προσδιοριστούν οι παρεμβάσεις του ιδιωτικού τομέα που θα μπορούσαν να επιλύσουν την κρίση που αντιμετώπιζε η τράπεζα αυτή.

Εξάλλου, πριν από τη μεταφορά στο ιταλικό δίκαιο της οδηγίας 2014/59/ΕΕ, η οποία κατέστησε δυνατή μια τέτοια παρέμβαση στήριξης, οι ειδικοί επίτροποι της Banca delle Marche είχαν επισημάνει στη Banca d’Italia την επικείμενη κατάσταση παύσης πληρωμών της εν λόγω τράπεζας και είχαν εκφράσει τις ανησυχίες τους ότι η διάσωση της δεν θα μπορούσε να πραγματοποιηθεί εγκαίρως, λαμβανομένης υπόψη της οικονομικής κατάστασής της. Κατά το Γενικό Δικαστήριο, τούτο καταδεικνύει ότι το FITD δεν μπορούσε να παρέμβει άμεσα, ανεξαρτήτως του αν θα ήταν ενδεχομένως αναγκαία η προηγούμενη γνωστοποίηση της παρέμβασης στην Επιτροπή, σύμφωνα με το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ.

Επιπλέον, το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε τους ισχυρισμούς των εναγουσών ότι η φερόμενη ως παράνομη συμπεριφορά που προσάπτεται στην Επιτροπή εμπόδισε τη διάσωση της Banca delle Marche και ήταν η πραγματική και αποκλειστική αιτία της ζημίας που υπέστησαν. Κατά το Γενικό Δικαστήριο, ακόμη και αν η συμπεριφορά αυτή διαδραμάτισε κάποιον ρόλο στη διαδικασία εξέτασης κατόπιν της οποίας οι ιταλικές αρχές αποφάσισαν την εξυγίανση της τράπεζας αυτής, η απόφασή τους να κινήσουν τη διαδικασία για την εξυγίανση της Banca delle Marche, η οποία ελήφθη στο πλαίσιο της ασκήσεως των δικών τους αρμοδιοτήτων και του περιθωρίου εκτιμήσεως που διέθεταν, ήταν αυτόνομη και δεν επηρεάστηκε καθοριστικά από τη στάση της Επιτροπής, στηριζόταν δε κατ’ ουσίαν στη διαπίστωσή τους περί πτώχευσης της εν λόγω τράπεζας, διαπίστωση η οποία αποτέλεσε την καθοριστική αιτία για την εξυγίανση. Επομένως, το Γενικό Δικαστήριο διαπίστωσε ότι οι ενάγουσες δεν απέδειξαν επαρκώς κατά νόμον ότι, ελλείψει της φερόμενης ως παράνομης συμπεριφοράς της Επιτροπής, το FITD θα ήταν πράγματι σε θέση να προβεί, με τη σύμφωνη γνώμη των ιταλικών αρχών, ειδικότερα δε της Banca d’Italia, στη διάσωση της Banca delle Marche τον Νοέμβριο του 2015. 

Γίνεται υπόμνηση ότι η προσφυγή ακυρώσεως αποσκοπεί στην ακύρωση πράξεων των οργάνων της Ένωσης που αντιβαίνουν στο δίκαιο της Ένωσης. Υπό ορισμένες προϋποθέσεις, τα κράτη μέλη, τα όργανα της Ένωσης και οι ιδιώτες μπορούν να ασκήσουν προσφυγή ακυρώσεως ενώπιον του Δικαστηρίου ή του Γενικού Δικαστηρίου. Αν η προσφυγή είναι βάσιμη, η πράξη ακυρώνεται. Το καθού όργανο της Ένωσης οφείλει να καλύψει το ενδεχόμενο κενό δικαίου που δημιουργεί η ακύρωση της πράξεως.

Υπενθυμίζεται ακόμα ότι κατά της αποφάσεως του Γενικού Δικαστηρίου και εντός δύο μηνών και δέκα ημερών από της κοινοποιήσεώς της μπορεί να ασκηθεί αναίρεση ενώπιον του Δικαστηρίου, περιοριζόμενη σε νομικά ζητήματα.

Το πλήρες κείμενο της απόφασης είναι διαθέσιμο στα γαλλικά και στα γερμανικά στην ιστοσελίδα CURIA

• 1. Βλ. απόφαση ΔΕΕ Επιτροπή κατά Ιταλίας κ.λπ., C-425/19 P.
• 2. Άρθρο 11, παράγραφος 3, της οδηγίας 2014/49/ΕΕ [οδηγία περί των συστημάτων εγγύησης των καταθέσεων].