Ουγγαρία κατά Ευρωκοινοβουλίου για το ιστορικό ψήφισμα πρότασης ενεργοποίησης της διαδικασίας του άρθρου 7 σε βάρος της το 2018

Επιμέλεια: Γεώργιος Π. Κανέλλος

Με τις δημοσιευθείσες στις 3-12-2020 προτάσεις του, ο γενικός εισαγγελέας ΔΕΕ Michal Bobek προτείνει στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) να απορριφθεί η προσφυγή της Ουγγαρίας κατά του ψηφίσματος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σχετικά με την πρόταση ενεργοποίησης της διαδικασίας προκειμένου να διαπιστωθεί η ύπαρξη σαφούς κινδύνου σοβαρής παραβίασης των αξιών στις οποίες θεμελιώνεται η Ένωση από το κράτος μέλος αυτό.

Ειδικότερα, σύμφωνα με τον γενικό εισαγγελέα ΔΕΕ M.Bobek, παρόλο που η προσφυγή της Ουγγαρίας ασκήθηκε παραδεκτά, εντούτοις είναι αβάσιμη.

Ιστορικό της υπόθεσης

Στις 12 Σεπτεμβρίου 2018, βάσει έκθεσης που υιοθετήθηκε από την Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων (γνωστής επίσης με το όνομα της εισηγήτριάς της ως έκθεση Sargentini), το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο υιοθέτησε ψήφισμα σχετικά με πρόταση να κληθεί το Συμβούλιο να διαπιστώσει, σύμφωνα με το άρθρο 7, παράγραφος 1, της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ), την ύπαρξη σαφούς κινδύνου σοβαρής παραβίασης από την Ουγγαρία των αξιών στις οποίες θεμελιώνεται η Ένωση.

Δυνάμει της διάταξης του άρθρου 354 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ), κατά την έγκριση του εν λόγω ψηφίσματος, το Κοινοβούλιο έπρεπε να αποφασίσει με την πλειοψηφία των δύο τρίτων των ψηφισάντων, οι οποίοι αντιπροσωπεύουν την πλειοψηφία των μελών που το απαρτίζουν. Δεδομένου ότι το άρθρο 354 ΣΛΕΕ δεν διευκρινίζει εάν για την έγκριση ή την απόρριψη κειμένου υπολογίζονται εκτός από τις ψήφους «υπέρ» και «κατά» και οι αποχές, το Κοινοβούλιο ακολούθησε  το άρθρο 178 παρ. 3 (σχετικά με την ψηφοφορία)1 του εσωτερικού Κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, η οποία προέβλεπε ότι, εκτός από τις περιπτώσεις για τις οποίες οι Συνθήκες προβλέπουν ειδική πλειοψηφία, οι αποχές δεν πρέπει να λαμβάνονται υπόψη.

Το ψήφισμα υιοθετήθηκε με 448 ψήφους «υπέρ» και 197 «κατά», ενώ 48 μέλη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου απείχαν από την ψηφοφορία. Εάν οι αποχές είχαν ληφθεί υπόψη για τον υπολογισμό του κατά πόσον υπήρχε η πλειοψηφία των δύο τρίτων των ψηφισάντων, η απαιτούμενη πλειοψηφία δεν θα είχε επιτευχθεί.

Η Ουγγαρία αμφισβητεί με την υπό κρίση προσφυγή ενώπιον του ΔΕΕ την εγκυρότητα του ψηφίσματος υποστηρίζοντας ότι, το Κοινοβούλιο, μη λαμβάνοντας υπόψη τις αποχές, δεν συμμορφώθηκε, μεταξύ άλλων, με τις απαιτήσεις που απορρέουν από αυτό το άρθρο 354 ΣΛΕΕ.

Προτάσεις γεν. εισαγγελέα ΔΕΕ

Με τις δημοσιευθείσες προτάσεις του, ο γενικός εισαγγελέας ΔΕΕ Michal Bobek, εξέτασε, κατ’αρχάς, το παραδεκτό της υπό κρίση προσφυγής. 

Συναφώς, επισήμανε ότι εάν η Συνθήκη δεν το αποκλείει σαφώς και ρητώς, το δικαστήριο έχει αρμοδιότητα επί όλων των πράξεων της Ένωσης. Επιπλέον, κάθε τέτοια ρητή εξαίρεση πρέπει να ερμηνεύεται συσταλτικά. Εν προκειμένω, ο γεν. εισαγγελέας υπογράμμισε ότι το γεγονός ότι το άρθρο 269 ΣΛΕΕ απονέμει στο Δικαστήριο συγκεκριμένο είδος αρμοδιότητας δικαστικού ελέγχου σε διαδικαστικά ζητήματα, καθόσον εξετάζει την τήρηση των διαδικαστικών επιταγών του άρθρου 7 ΣΕΕ, αναφορικά με πράξεις που εκδίδονται από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ή το Συμβούλιο βάσει του άρθρου 7 ΣΕΕ, δεν θα πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι αποκλείει τον δικαστικό έλεγχο οποιασδήποτε άλλης πράξης εκδίδεται δυνάμει της τελευταίας αυτής διάταξης. Αντίθετα, σύμφωνα με τον γεν. εισαγγελέα,  οι μη μνημονευόμενες ρητώς στο άρθρο 269 ΣΛΕΕ πράξεις δεν διέπονται από τη διάταξη αυτή και εμπίπτουν στους γενικούς κανόνες του άρθρου 263 ΣΛΕΕ.

Αναφορικά με το ζήτημα αν το προσβαλλόμενο ψήφισμα συνιστά απλή προπαρασκευαστική πράξη, στερούμενη εννόμων αποτελεσμάτων και ως εκ τούτου μη υποκείμενη στον δικαστικό έλεγχο βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, ο γεν. εισαγγελέας πρότεινε στο Δικαστήριο να απαντήσει αρνητικά. Συναφώς, ο γεν. εισαγγελέας τόνισε ότι το προσβαλλόμενο ψήφισμα, αφενός, καθορίζει οριστικώς τη θέση του Κοινοβουλίου και, αφετέρου, οι ενδεχόμενες πλημμέλειες κατά την υιοθέτησή του δεν μπορούν να διορθωθούν σε μεταγενέστερα στάδια της διαδικασίας του άρθρου 7 ΣΕΕ.

Πρόσθετα, σύμφωνα με τον γεν. εισαγγελέα, το προσβαλλόμενο ψήφισμα όχι μόνον σκοπεί, αλλά παράγει πραγματικά και σαφώς (αυτοτελή) έννομα αποτελέσματα έναντι τρίτων, σύμφωνα με την πρώτη παράγραφο του άρθρου 263 ΣΛΕΕ. Ως προς αυτό, ο γεν. εισαγγελέας διευκρίνισε ότι το προσβαλλόμενο ψήφισμα κίνησε τη διαδικασία του άρθρου 7 ΣΕΕ και, ως εκ τούτου, παράγει ήδη ορισμένα έννομα αποτελέσματα ή ασφαλώς προοριζόταν να τα παραγάγει. Επιπλέον, σύμφωνα με το άρθρο μόνον, στοιχείο βʹ, του πρωτοκόλλου αριθ. 24 για το άσυλο των υπηκόων των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το οποίο εισήχθη με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ, εάν κινηθεί η διαδικασία του άρθρου 7, παράγραφος 1, ΣΕΕ και μέχρις ότου το Συμβούλιο λάβει σχετική απόφαση, όσον αφορά το κράτος μέλος του οποίου ο αιτών είναι υπήκοος, το εν λόγω κράτος μέλος δεν μπορεί πλέον να θεωρηθεί ότι συνιστά έναντι των λοιπών κρατών μελών ασφαλή χώρα καταγωγής, για όλα τα νομικά και πρακτικά ζητήματα σχετικά με τις υποθέσεις ασύλου. Συνεπώς, αίτηση ασύλου υποβαλλόμενη από υπήκοο του συγκεκριμένου κράτους μέλους μπορεί να εξεταστεί στην ουσία της από άλλο κράτος μέλος. Αντίστοιχα, με βάση τη νομολογία του Δικαστηρίου2, το προσβαλλόμενο ψήφισμα μπορεί να έχει αντίκτυπο στην αμοιβαία εμπιστοσύνη και αναγνώριση εντός του χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, ιδίως στο πλαίσιο της εκτέλεσης των ευρωπαϊκών ενταλμάτων συλλήψεως, αλλά ασφαλώς δεν περιορίζεται σε αυτόν τον τομέα του δικαίου.

Υπό τις συνθήκες αυτές, ο γεν. εισαγγελέας κατέληξε ότι η Ουγγαρία έχει σαφές έννομο συμφέρον προς άσκηση προσφυγής κατά του προσβαλλόμενου ψηφίσματος. Το ψήφισμα αυτό δεν ενεργοποιεί μόνον το άρθρο 7, παράγραφος 1, ΣΕΕ, παρέχοντας έτσι στο Συμβούλιο τη δυνατότητα να διαπιστώσει σαφή κίνδυνο σοβαρής παραβίασης των αξιών της Ένωσης από κράτος μέλος. Έχει επίσης αφ’ εαυτού έννομες συνέπειες για το εν λόγω κράτος μέλος. Ως εκ τούτου, ο γεν. εισαγγελέας πρότεινε στο Δικαστήριο να αποφανθεί ότι η προσφυγή ακυρώσεως που άσκησε η Ουγγαρία κατά του προσβαλλόμενου ψηφίσματος δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ είναι παραδεκτή.

Ως προς την ουσία, ο γεν. εισαγγελέας επισήμανε ότι, πρώτον, από απλή γλωσσική άποψη, οι έννοιες «αποχή» και «ψηφίσαντες» συνήθως αποκλείουν η μία την άλλη. Έτσι, ένα πρόσωπο που απέχει δεν επιθυμεί να θεωρηθεί ότι είναι υπέρ ή κατά μιας πρότασης. Απλώς επιθυμεί (ή συμπεριφέρεται σαν να επιθυμεί) να μην είναι παρόν. Το πρόσωπο αυτό αρνείται να ψηφίσει και ζητεί να αντιμετωπιστεί ως εάν δεν συμμετείχε καθόλου στην ψηφοφορία. Αντίθετα, το φυσικό νόημα της έννοιας του «ψηφίσαντος» είναι ότι το πρόσωπο εξέφρασε ενεργά την άποψή του μέσω της ψήφου, επιλέγοντας μεταξύ διαφόρων εναλλακτικών. Η δε επιλογή μπορεί να έχει τη μορφή της ψήφου υπέρ ή κατά προσώπου ή πράγματος, είτε πρόκειται για ψήφισμα, είτε για νόμο, είτε για έκθεση.

Δεύτερον, κατά τον γεν. εισαγγελέα, όπως ίσχυε κατά τον χρόνο έκδοσης του προσβαλλόμενου ψηφίσματος, το άρθρο 178, παράγραφος 3, του Κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, το οποίο αποτελεί γενική διάταξη περί ψηφοφορίας, όριζε ότι «[γ]ια την έγκριση ή την απόρριψη κειμένου υπολογίζονται μόνο οι ψήφοι “υπέρ” και “κατά”, εκτός από τις περιπτώσεις στις οποίες προβλέπεται ειδική πλειοψηφία από τις Συνθήκες», αποκλείοντας σαφώς και επί της αρχής την αποχή. Το γεγονός ότι προστέθηκε στο άρθρο 178, παράγραφος 3, του Κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου με την αναθεώρηση του 2016 η επιφύλαξη «εκτός από τις περιπτώσεις στις οποίες προβλέπεται ειδική πλειοψηφία από τις Συνθήκες» δεν ασκεί συναφώς καμιά επιρροή, καθώς μέχρι σήμερα δεν έχει περιληφθεί στη Συνθήκη κάποια τέτοια επιφύλαξη.

Τρίτον, ο γεν. εισαγγελέας επισήμανε ότι οι ευρωβουλευτές ενημερώθηκαν για το γεγονός ότι οι απέχοντες δεν θα προσμετρηθούν στους ψηφίσαντες μιάμιση ημέρα πριν από την ψηφοφορία, είχαν πλήρη γνώση των κανόνων διεξαγωγής της ψηφοφορίας και μπορούσαν να ασκήσουν το δικαίωμά τους να ψηφίσουν δυνάμει των κανόνων αυτών.

Τέλος, ο γεν. εισαγγελέας απέρριψε το επιχείρημα της Ουγγαρίας ότι, παραλείποντας να ζητήσει τη γνώμη της Επιτροπής Συνταγματικών Υποθέσεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου για τον τρόπο ψηφοφορίας, ο πρόεδρος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου δεν τήρησε την υποχρέωση να άρει τις αμφιβολίες που είχαν ανακύψει σχετικά με την εν λόγω διάταξη. Ο πρόεδρος δεν υποχρεούται να ζητήσει τη γνώμη της συγκεκριμένης Επιτροπής σχετικά με την ερμηνεία του άρθρου 178, παράγραφος 3, του Κανονισμού.

Κατόπιν των ανωτέρω, ο γεν. εισαγγελέας πρότεινε στο Δικαστήριο να απορρίψει την προσφυγή της Ουγγαρίας ως αβάσιμη.

Γίνεται υπόμνηση ότι οι προτάσεις του γενικού εισαγγελέα δεν δεσμεύουν το Δικαστήριο. Έργο του γενικού εισαγγελέα είναι να προτείνει στο Δικαστήριο, με πλήρη ανεξαρτησία, νομική λύση για την υπόθεση που του έχει ανατεθεί. Η υπόθεση τελεί υπό διάσκεψη στο Δικαστήριο, ενώ η απόφαση θα εκδοθεί αργότερα.

Υπενθυμίζεται ακόμα ότι η προσφυγή ακυρώσεως αποσκοπεί στην ακύρωση πράξεων των οργάνων της Ένωσης που αντιβαίνουν στο δίκαιο της Ένωσης. Υπό ορισμένες προϋποθέσεις, τα κράτη μέλη, τα όργανα της Ένωσης και οι ιδιώτες μπορούν να ασκήσουν προσφυγή ακυρώσεως ενώπιον του Δικαστηρίου ή του Γενικού Δικαστηρίου. Αν η προσφυγή είναι βάσιμη, η πράξη ακυρώνεται. Το καθ’ ού όργανο της Ένωσης οφείλει να καλύψει το ενδεχόμενο κενό δικαίου που δημιουργεί η ακύρωση της πράξης.

Το πλήρες κείμενο των προτάσεων είναι διαθέσιμο στον ιστότοπο CURIA

 

• 1. Το κείμενο της συγκεκριμένης διάταξης του Κανονισμού, όπως ίσχυε για τη σύνοδο 2014-2019 και όπως τροποποιήθηκε με την απόφαση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2016, σχετικά με την γενική αναθεώρηση του Κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, είχε ως εξής : “3. Για την έγκριση ή την απόρριψη κειμένου υπολογίζονται μόνο οι ψήφοι “υπέρ” και “κατά”, εκτός από τις περιπτώσεις στις οποίες προβλέπεται ειδική πλειοψηφία από τις Συνθήκες. [...]”.
• 2. Βλ. Απόφαση του Δικαστηρίου Minister for Justice and Equality (Πλημμέλειες του δικαστικού συστήματος), C‑216/18 PPU (EU:C:2018:586).