Αγωγός φυσικού αερίου Nord Stream 1 και αρχή της ενεργειακής αλληλεγγύης στην ΕΕ: Ενδιαφέρουσα υπόθεση ενώπιον του Δικαστηρίου ΕΕ

Επιμέλεια: Γεώργιος Π. Κανέλλος

Με τις δημοσιευθείσες στις 18-03-2021 προτάσεις του, ο γενικός εισαγγελέας ΔΕΕ Manuel Campos Sánchez-Bordona πρότεινε στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) να αποφανθεί ότι η αρχή της ενεργειακής αλληλεγγύης μπορεί να χρησιμοποιηθεί για τον έλεγχο νομιμότητας πράξεων των θεσμικών οργάνων της ΕΕ σε ζητήματα στον τομέα της ενέργειας. 

Επομένως, σύμφωνα με τον γεν. εισαγγελέα Campos Sánchez-Bordona, πρέπει να απορριφθεί η αίτηση αναιρέσεως της Γερμανίας κατά της απόφασης του Γενικού Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΓΔΕΕ), η οποία ακύρωσε την απόφαση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής του 2016, περί αναθεωρήσεως των όρων εξαιρέσεως του αγωγού φυσικού αερίου OPAL [το χερσαίο τμήμα, στα δυτικά, του αγωγού φυσικού αερίου Nord Stream 1 μεταξύ Γερμανίας και Τσεχίας] από τους κανόνες σχετικά με την πρόσβαση των τρίτων και από την τιμολογιακή ρύθμιση.

Ιστορικό της υπόθεσης

Ο αγωγός φυσικού αερίου Ostseepipeline-Anbindungsleitung (OPAL) είναι το χερσαίο τμήμα, στα δυτικά, του αγωγού φυσικού αερίου Nord Stream 1, του οποίου το σημείο εισόδου βρίσκεται στη Γερμανία και το σημείο εξόδου στην Τσεχική Δημοκρατία. Το 2009, η BNetzA, η γερμανική εθνική ρυθμιστική αρχή, αποφάσισε να εξαιρέσει, για 22 χρόνια, τον αγωγό OPAL από την εφαρμογή των κανόνων σχετικά με την πρόσβαση των τρίτων και των τιμολογιακών κανόνων που προβλέπονται στο δίκαιο της Ένωσης για την εσωτερική αγορά φυσικού αερίου. Η Επιτροπή επέβαλε συγκεκριμένους όρους σε αυτή την εξαίρεση, ιδίως για μια δεσπόζουσα επιχείρηση, σαν την Gazprom, να μην δύναται να δεσμεύσει άνω του 50% της δυναμικότητας μεταφοράς του αγωγού OPAL. Να επιτρέπεται η υπέρβαση του ορίου του 50% της δυναμικότητας, εάν η οικεία επιχείρηση παραχωρήσει στην αγορά  αέριο επί του αγωγού OPAL (πρόγραμμα παραχώρησης φυσικού αερίου).  Δεδομένου ότι η Gazprom δεν έθεσε σε εφαρμογή το πρόγραμμα αυτό, χρησιμοποιήθηκε μόνον το 50% της δυναμικότητας μεταφοράς του αγωγού OPAL.

 

Το 2016, μετά από αίτημα που υπέβαλαν διάφορες εταιρείες του ομίλου Gazprom, η BNetzA γνωστοποίησε στην Επιτροπή την πρόθεσή της να τροποποιήσει ορισμένες διατάξεις της χορηγηθείσας το 2009 εξαιρέσεως. Η Επιτροπή εξέδωσε απόφαση για την τροποποίηση των όρων της απαλλαγής, επιτρέποντας στην Gazprom να χρησιμοποιεί σχεδόν όλη την δυναμικότητα του αγωγού OPAL. Αυτό το γεγονός οδήγησε σε μείωση των ροών φυσικού αερίου μέσω των αγωγών Yamal και Broterhood, οι οποίοι διοχετεύουν ρωσικό αέριο στην Ευρωπαϊκή Ένωση μέσω Λευκορωσίας και Ουκρανίας, καθώς και σε ενίσχυση της θέσης του ρωσικού ομίλου στις αγορές φυσικού αερίου των χωρών της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης.

 

Στη συνέχεια, η Πολωνία προσέφυγε ενώπιον του ΓΔΕΕ, το οποίο, με την απόφαση της 10ης Σεπτεμβρίου 2019, Πολωνία κατά Επιτροπής, T-883/16, ακύρωσε την απόφαση της Επιτροπής του 2016 με την αιτιολογία ότι παραβιάστηκε η αρχή της ενεργειακής αλληλεγγύης βάσει του άρθρου 194 ΣΛΕΕ. Η απόφαση αυτή επανάφερε τους κανόνες εξαιρέσεως που εκτίθενται στην απόφαση της Επιτροπής του 2009, οι οποίοι είχαν κηρυχθεί εν μέρει ασυμβίβαστοι με τη νομοθεσία του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου (ΠΟΕ) με έκθεσή του της 10ης Αυγούστου 2018 στην υπόθεση WT/DS476/R, Ευρωπαϊκή Ένωση και τα κράτη μέλη της - Ορισμένα μέτρα που σχετίζονται με τον ενεργειακό τομέα.

 

Η Γερμανία άσκησε αίτηση αναιρέσεως ενώπιον του ΔΕΕ κατά της αποφάσεως του ΓΔΕΕ, υποστηρίζοντας, κατ’ ουσίαν, ότι η αρχή της ενεργειακής αλληλεγγύης είναι μόνο μια πολιτική έννοια και όχι ένα νομικό κριτήριο, από το οποίο μπορούν να προκύψουν συγκεκριμένα δικαιώματα και υποχρεώσεις για την Ένωση ή για τα κράτη μέλη. Η Γερμανία ισχυρίζεται επίσης ότι η ενεργειακή αλληλεγγύη ενεργοποιεί την υποχρέωση αμοιβαίας βοήθειας μόνο σε καταστάσεις κρίσεως και ότι η Επιτροπή το έλαβε υπόψη κατά την έκδοση της αποφάσεως του 2016 σχετικά με τον αγωγό φυσικού αερίου OPAL. Η Πολωνία, υποστηριζόμενη από τη Λετονία και τη Λιθουανία, υπερασπίζεται την ερμηνεία του ΓΔΕΕ.

 

Προτάσεις γεν. εισαγγελέα ΔΕΕ

Με τις δημοσιευθείσες προτάσεις του, ο γενικός εισαγγελέας ΔΕΕ Manuel Campos Sánchez-Bordona, προτού εξετάσει τους λόγους αναιρέσεως, υπογραμμίζει ότι η αλληλεγγύη εμφανίζεται στο πρωτογενές δίκαιο της Ένωσης, με ισχύ κατ’ ουσίαν συνταγματική, ως αξία (άρθρο 2 ΣΕΕ) και ως στόχος (άρθρο 3 ΣΕΕ) τον οποίο πρέπει να προωθεί η Ένωση και η οποία καλείται να υπαγορεύσει τις πολιτικές και οικονομικές αποφάσεις της ίδιας της Ένωσης. Εντούτοις, δυσχερώς μπορεί να συναχθεί από το σύνολο των διατάξεων αυτών μια πλήρης και συνεκτική αντίληψη της αλληλεγγύης στο δίκαιο της Ένωσης. Πρόκειται για έννοια η οποία φαίνεται να συνδέεται τόσο με τις οριζόντιες σχέσεις (μεταξύ κρατών μελών, μεταξύ θεσμικών οργάνων, μεταξύ λαών ή γενεών και μεταξύ κρατών μελών και τρίτων χωρών) όσο και με τις κάθετες (μεταξύ της Ένωσης και των κρατών μελών της), σε διαφορετικούς τομείς.

Ο γεν. εισαγγελέας εγείρει το ερώτημα κατά πόσον η αλληλεγγύη έχει αμιγώς συμβολική αξία, χωρίς κανονιστική ισχύ ή κατά πόσον, αντίθετα, επέχει θέση νομικής αρχής. Ο γεν. εισαγγελέας υπενθυμίζει ότι το Δικαστήριο έχει χρησιμοποιήσει την αρχή της αλληλεγγύης στη νομολογία του, χωρίς όμως να προσδιορίσει κατά τρόπο γενικό τα χαρακτηριστικά της. Το έχει πράξει, κατά κανόνα, στο πλαίσιο διαφορών στις οποίες εξετάζονταν κρατικά μέτρα αντίθετα προς την αρχή αυτή. Προσθέτει δε ότι το καθ’ ύλην πεδίο στο οποίο η έννοια της αλληλεγγύης χρησιμοποιείται κατά κόρον από το Δικαστήριο είναι το σχετικό με την πολιτική στους τομείς του ασύλου, της μετανάστευσης και του ελέγχου των συνόρων (άρθρο 80 ΣΛΕΕ), όπως όταν κλήθηκε να αποφανθεί επί της κατανομής των ποσοστώσεων αιτούντων διεθνή προστασία μεταξύ των κρατών μελών. Ο γεν. εισαγγελέας τονίζει ότι τίποτα δεν εμποδίζει να αναγνωριστεί στην αρχή αυτή, σε ορισμένους τομείς αρμοδιότητας, όπως ο τομέας της ενεργειακής πολιτικής, ο χαρακτήρας «κατευθυντήριας αρχής» της σχετικής δράσης της Ένωσης, με αντίκτυπο στη νομική λειτουργία της.

Βάσει των ανωτέρω, ο γεν. εισαγγελέας απορρίπτει τον πρώτο λόγο αναιρέσεως και καταλήγει ότι ορθώς έκρινε το ΓΔΕΕ , χωρίς να υποπέσει σε σφάλμα, ότι η αρχή της ενεργειακής αλληλεγγύης «συνεπάγεται δικαιώματα και υποχρεώσεις τόσο για την Ένωση όσο και για τα κράτη μέλη». Επισημαίνει ότι η κατά το άρθρο 194, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ αρχή της ενεργειακής αλληλεγγύης αναπτύσσει έννομα και όχι απλώς πολιτικά αποτελέσματα ως ερμηνευτικό κριτήριο των κανόνων του παράγωγου δικαίου που έχουν θεσπιστεί κατά την εκτέλεση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης στον τομέα της ενέργειας, ως στοιχείο γεφύρωσης των κενών που διαπιστώνονται στους ίδιους αυτούς κανόνες και ως παράμετρος για τον δικαστικό έλεγχο, είτε της νομιμότητας των προαναφερθέντων κανόνων του παράγωγου δικαίου, είτε των αποφάσεων των οργάνων της Ένωσης στον τομέα αυτό.

Ο γεν. εισαγγελέας προσθέτει ότι στις Συνθήκες, όταν έπρεπε να δοθεί ιδιαίτερο βάρος στην αμιγώς πολιτική συνιστώσα της αλληλεγγύης, τούτο δηλωνόταν ρητώς. Αυτό παρατηρείται στις ειδικές διατάξεις σχετικά με την κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας, εκ των οποίων το άρθρο 24, παράγραφοι 2 και 3, ΣΕΕ κάνει λόγο για «αμοιβαία πολιτική αλληλεγγύη» των κρατών μελών. Δεν ισχύει το ίδιο όσον αφορά την αρχή της αλληλεγγύης στον τομέα της πολιτικής ασύλου (άρθρο 67 ΣΛΕΕ) ή στον τομέα της ενέργειας (άρθρο 194 ΣΛΕΕ). Για λόγους συνέπειας, εάν η αρχή της αλληλεγγύης στον τομέα της πολιτικής ασύλου επέτρεψε στο Δικαστήριο να αναγνωρίσει την κανονιστική ισχύ της για να αντλήσει συγκεκριμένες συνέπειες, το ίδιο θα έπρεπε να συμβαίνει και όσον αφορά την αρχή της αλληλεγγύης στον τομέα της ενέργειας.

Κατά τον γεν. εισαγγελέα, και σε συμφωνία με την κρίση του ΓΔΕΕ, η αρχή της ενεργειακής αλληλεγγύης απαιτεί ο επιφορτισμένος με την πρακτική εφαρμογή της –εν προκειμένω, η Επιτροπή– να προβαίνει σε κατά περίπτωση στάθμιση των εμπλεκόμενων συμφερόντων, λαμβανομένων υπόψη τόσο αυτών των κρατών μελών όσο και αυτών του συνόλου της Ένωσης. Εάν διαπιστωθεί πρόδηλη παράλειψη κατά τη στάθμιση αυτή της κατάστασης ενός ή περισσοτέρων κρατών μελών, η απόφαση της Επιτροπής δεν θα είναι σύμφωνη με τις απαιτήσεις της εν λόγω αρχής. Ο έλεγχος τον οποίον το ΓΔΕΕ (ή, κατά περίπτωση, το ΔΕΕ) μπορεί, υπό το πρίσμα της αρχής της ενεργειακής αλληλεγγύης, να ασκήσει επί αποφάσεων της Επιτροπής, όπως η εν προκειμένω προσβαλλόμενη, πρέπει να είναι περιορισμένος, καθόσον πρόκειται για σύνθετες τεχνικές αποφάσεις, στο πλαίσιο των οποίων η Επιτροπή, περισσότερο απ’ ό,τι τα δικαστήρια, διαθέτει υψηλή ικανότητα ανάλυσης, τόσο τεχνικής όσο και οικονομικής.

Ο γεν. εισαγγελέας, ο οποίος διαφωνεί με την άποψη που εκφράζει η Γερμανία και απορρίπτει τον δεύτερο λόγο αναιρέσεως, συμφωνεί με το ΓΔΕΕ ότι η αρχή της ενεργειακής αλληλεγγύης μπορεί να αναπτύξει έννομα αποτελέσματα πέραν των καταστάσεων κρίσης εφοδιασμού του άρθρου 222 ΣΛΕΕ.

Τέλος, ο γεν. εισαγγελέας κρίνει απαράδεκτο τον τρίτο λόγο αναιρέσεως καθ’ ο μέρος αμφισβητεί, αφενός, ότι το ΓΔΕΕ αρνήθηκε κατηγορηματικά ότι η Επιτροπή είχε προβεί, κατά την εξέτασή της, σε αξιολόγηση των «επιπτώσεων της τροποποίησης του συστήματος εκμετάλλευσης του αγωγού φυσικού αερίου OPAL στην ασφάλεια εφοδιασμού της Πολωνίας» και, αφετέρου, ότι η αιτίαση που διατύπωσε το ΓΔΕΕ -η οποία συνίστατο στο ότι, όσον αφορά το σημείο αυτό, η Επιτροπή δεν είχε εξετάσει τις «ευρύτερες πτυχές της αρχής της ενεργειακής αλληλεγγύης»- κατά της προσβαλλόμενης απόφασης έβαινε πέραν της ασφάλειας του ενεργειακού εφοδιασμού της Πολωνίας, χωρίς να προβάλλει παραμόρφωση των διαπιστωθέντων από το ΓΔΕΕ πραγματικών περιστατικών, καθίσταται απαράδεκτος. Ακόμα, ο γεν. εισαγγελέας εκτιμά ότι ο τέταρτος λόγος αναιρέσεως είναι αλυσιτελής διότι το ΓΔΕΕ –το οποίο, ασφαλώς, επισήμανε την έλλειψη μνείας της αρχής της ενεργειακής αλληλεγγύης στην προσβαλλόμενη απόφαση– δεν ακύρωσε την τελευταία για τον λόγο αυτόν, αλλά διότι η Επιτροπή δεν είχε αναλύσει επαρκώς τις απαιτήσεις της εν λόγω αρχής.

Γίνεται υπόμνηση ότι οι προτάσεις του γενικού εισαγγελέα δεν δεσμεύουν το Δικαστήριο. Έργο του γενικού εισαγγελέα είναι να προτείνει στο Δικαστήριο, με πλήρη ανεξαρτησία, νομική λύση για την υπόθεση που του έχει ανατεθεί. Η υπόθεση τελεί υπό διάσκεψη στο Δικαστήριο, ενώ η απόφαση θα εκδοθεί αργότερα.

Υπενθυμίζεται ακόμα ότι το Δικαστήριο μπορεί να επιληφθεί αιτήσεως αναιρέσεως, η οποία περιορίζεται σε νομικά ζητήματα, κατά αποφάσεως ή διατάξεως του Γενικού Δικαστηρίου. Καταρχήν, η άσκηση αναιρέσεως δεν έχει ανασταλτικό αποτέλεσμα. Εάν είναι παραδεκτή και βάσιμη, το Δικαστήριο αναιρεί την απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου. Στην περίπτωση που η υπόθεση είναι ώριμη προς εκδίκαση, το Δικαστήριο μπορεί να αποφανθεί το ίδιο οριστικά επί της διαφοράς. Σε αντίθετη περίπτωση, αναπέμπει την υπόθεση στο Γενικό Δικαστήριο, το οποίο δεσμεύεται από την απόφαση που εξέδωσε το Δικαστήριο στο πλαίσιο της αιτήσεως αναιρέσεως. 

Το πλήρες κείμενο των προτάσεων είναι διαθέσιμο στον ιστότοπο CURIA