Δημόσιες συμβάσεις, εθνική νομολογία που περιορίζει τις περιπτώσεις άσκησης αναιρέσεως, δικαίωμα πραγματικής προσφυγής και δίκαιο ΕΕ

Επιμέλεια: Γεώργιος Π. Κανέλλος 

Με τη δημοσιευθείσα στις 21-12-2021 απόφασή του, το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) αποφάνθηκε ότι το δίκαιο της Ένωσης δεν αντιτίθεται σε εθνική διάταξη κατά την οποία το ανώτατο ακυρωτικό δικαστήριο κράτους μέλους δεν δύναται να ακυρώσει απόφαση εκδοθείσα κατά παράβαση του δικαίου της Ένωσης από το ανώτατο διοικητικό δικαστήριο του ίδιου κράτους μέλους.

Ωστόσο, κατά το ΔΕΕ, δεν πρέπει να θίγεται η δυνατότητα των προσώπων που υπέστησαν ζημία από την παραβίαση αυτή να ζητήσουν την αποκατάστασή της από το οικείο κράτος μέλος.

Ιστορικό της υπόθεσης

Η Azienda USL Valle d’Aosta (τοπική υπηρεσία υγειονομικής περίθαλψης της περιφέρειας της Κοιλάδας της Αόστης, Ιταλία) προκήρυξε διαδικασία διαγωνισμού με σκοπό την ανάθεση δημόσιας σύμβασης σε γραφείο ευρέσεως εργασίας για την προσωρινή διάθεση προσωπικού. H Randstad Italia SpA συγκαταλεγόταν στους προσφέροντες που συμμετείχαν στη διαδικασία. Κατόπιν της αξιολόγησης των τεχνικών προσφορών, η Randstad αποκλείστηκε από τη διαδικασία, για τον λόγο ότι η προσφορά της συγκέντρωσε βαθμολογία χαμηλότερη του καθορισθέντος κατωτάτου ορίου.

Η Randstad άσκησε προσφυγή ενώπιον του αρμόδιου πρωτοβάθμιου διοικητικού δικαστηρίου αμφισβητώντας, αφενός, τον αποκλεισμό της από τη διαδικασία ανάθεσης της σύμβασης και, αφετέρου, το νομότυπο της διαδικασίας. Η προσφυγή κρίθηκε παραδεκτή, απορρίφθηκε όμως επί της ουσίας. Ωστόσο, το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας, Ιταλία), δικάζον κατ’ έφεση, έκρινε ότι οι λόγοι που προβλήθηκαν για την αμφισβήτηση του νομοτύπου της διαδικασίας θα έπρεπε να είχαν κριθεί απαράδεκτοι, καθόσον η Randstad δεν νομιμοποιείτο να τους επικαλεστεί. Συνεπώς, μεταρρύθμισε ως προς το κεφάλαιο αυτό την πρωτόδικη απόφαση. Η Randstad άσκησε αίτηση αναιρέσεως κατά της εν λόγω απόφασης ενώπιον του Corte suprema di cassazione (Ανωτάτου Ακυρωτικού Δικαστηρίου, Ιταλία). Το εν λόγω δικαστήριο υπογράμμισε, επί της ουσίας, ότι η άρνηση του Συμβουλίου της Επικρατείας να εξετάσει τους λόγους που αφορούσαν το παράτυπο της διαδικασίας ανάθεσης της σύμβασης συνιστούν προσβολή του δικαιώματος αποτελεσματικής προσφυγής, κατά την έννοια του δικαίου της Ένωσης. Εντούτοις, επισήμανε ότι το ιταλικό Σύνταγμα, όπως έχει ερμηνευθεί από το Corte costituzionale (Συνταγματικό Δικαστήριο, Ιταλία), απαιτεί τέτοιες αιτήσεις αναιρέσεως να κρίνονται απαράδεκτες. Συγκεκριμένα, αίτηση αναιρέσεως κατά των αποφάσεων του Συμβουλίου της Επικρατείας επιτρέπεται μόνον για λόγους οι οποίοι αφορούν τη δικαιοδοσία των δικαστηρίων, ενώ ο λόγος τον οποίο προέβαλε εν προκειμένω η Randstad προς στήριξη της αιτήσεως αναιρέσεώς της αφορούσε παραβίαση του δικαίου της Ένωσης.

Στο πλαίσιο αυτό, το Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο της Ιταλίας αποφάσισε να υποβάλει στο Δικαστήριο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως ζητώντας να διευκρινιστεί, κατ’ ουσίαν, αν το δίκαιο της Ένωσης και, συγκεκριμένα, το άρθρο 4, παράγραφος 3, και το άρθρο 19, παράγραφος 1, ΣΕΕ, και το άρθρο 1, παράγραφοι 1 και 3, της οδηγίας 89/665/ΕΟΚ [οδηγία για το συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων περί της εφαρμογής των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της σύναψης συμβάσεων κρατικών προμηθειών και δημοσίων έργων], υπό το πρίσμα του άρθρου 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αντιτίθεται σε διάταξη εσωτερικού δικαίου η οποία, κατά την εθνική νομολογία, δεν επιτρέπει στους διοικούμενους να αμφισβητήσουν, στο πλαίσιο ασκήσεως αιτήσεως αναιρέσεως ενώπιον του εν λόγω δικαστηρίου, τη συμβατότητα απόφασης του ανωτάτου διοικητικού δικαστηρίου με το δίκαιο της Ένωσης. 

Απόφαση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Με την απόφασή του αυτή, το Δικαστήριο έκρινε ότι μια τέτοια διάταξη είναι συμβατή με το δίκαιο της Ένωσης.  

Συγκεκριμένα, υπό το πρίσμα της αρχής της δικονομικής αυτονομίας, το Δικαστήριο παρατήρησε ότι, υπό την επιφύλαξη της ύπαρξης σχετικών κανόνων στο δίκαιο της Ένωσης, εναπόκειται στην εσωτερική έννομη τάξη εκάστου κράτους μέλους να θεσπίσει τους διαδικαστικούς κανόνες άσκησης των ενδίκων βοηθημάτων και μέσων για την εξασφάλιση του δικαιώματος αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας των πολιτών στους τομείς που διέπονται από το δίκαιο της Ένωσης, κατά την έννοια του άρθρου 19 ΣΕΕ. Εντούτοις, πρέπει να διασφαλίζεται ότι οι εν λόγω κανόνες δεν είναι λιγότερο ευνοϊκοί από τους ισχύοντες σε παρόμοιες καταστάσεις οι οποίες διέπονται από το εσωτερικό δίκαιο (αρχή της ισοδυναμίας) και ότι δεν καθιστούν πρακτικώς αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή την άσκηση των δικαιωμάτων που απονέμει το δίκαιο της Ένωσης (αρχή της αποτελεσματικότητας). Συνεπώς, το δίκαιο της Ένωσης δεν αντιτίθεται, κατ’ αρχήν, στη δυνατότητα των κρατών μελών να περιορίζουν ή να εξαρτούν από προϋποθέσεις τους λόγους οι οποίοι μπορούν να προβληθούν στις αναιρετικές διαδικασίες, υπό την επιφύλαξη της τήρησης των δύο ως άνω αρχών.

Όσον αφορά την αρχή της ισοδυναμίας, το Δικαστήριο επεσήμανε ότι, εν προκειμένω, η αρμοδιότητα του αιτούντος δικαστηρίου να αποφαίνεται επί αιτήσεων αναιρέσεως κατά αποφάσεων του Συμβουλίου της Επικρατείας περιορίζεται βάσει των ίδιων κανόνων, ανεξαρτήτως του αν η αίτηση αναιρέσεως θεμελιώνεται σε διατάξεις του εθνικού δικαίου ή του δικαίου της Ένωσης. Επομένως, η τήρηση της αρχής της ισοδυναμίας διασφαλίζεται. 

Όσον αφορά την αρχή της αποτελεσματικότητας, το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι το δίκαιο της Ένωσης δεν υποχρεώνει τα κράτη μέλη να θεσπίσουν ένδικα βοηθήματα και μέσα τα οποία δεν προβλέπονται στο εσωτερικό δίκαιο, εκτός και αν δεν υφίσταται κανένα μέσο ένδικης προστασίας δυνάμενο να διασφαλίσει τον σεβασμό των δικαιωμάτων τα οποία οι πολίτες αντλούν από το δίκαιο της Ένωσης. Υπό την προϋπόθεση της διαπίστωσης εν προκειμένω, εκ μέρους του αιτούντος δικαστηρίου, ότι υφίσταται τέτοιο μέσο ένδικης προστασίας, περίπτωση η οποία φαίνεται εκ πρώτης όψεως να συντρέχει, υπό το πρίσμα του δικαίου της Ένωσης είναι απολύτως θεμιτή η δυνατότητα του οικείου κράτους μέλους να αναθέτει στο ανώτατο διοικητικό δικαστήριο της έννομης τάξης του την αρμοδιότητα να αποφαίνεται σε τελευταίο βαθμό επί των νομικών και πραγματικών στοιχείων της διαφοράς και, κατά συνέπεια, να μην καθιστά πλέον δυνατή την επί της ουσίας εξέτασή της στο πλαίσιο αναιρετικής διαδικασίας ενώπιον του ανωτάτου ακυρωτικού δικαστηρίου του εν λόγω κράτους μέλους. Επομένως, η επίμαχη εθνική διάταξη δεν φαίνεται να παραβιάζει ούτε την αρχή της αποτελεσματικότητας ούτε να εμφανίζει στοιχεία από τα οποία θα μπορούσε να προκύψει παραβίαση του άρθρου 19 ΣΕΕ. Το συμπέρασμα αυτό δεν έρχεται σε αντίφαση με το άρθρο 1, παράγραφοι 1 και 3, της οδηγίας 89/665/ΕΟΚ, οι οποίες υποχρεώνουν τα κράτη μέλη να διασφαλίζουν, στο πλαίσιο της ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων, το δικαίωμα αποτελεσματικής ένδικης προστασίας.

Εντούτοις, το Δικαστήριο επεσήμανε ότι, υπό το πρίσμα του δικαιώματος αποτελεσματικής ένδικης προστασίας, το οποίο διασφαλίζεται με την εν λόγω οδηγία και το άρθρο 47 του Χάρτη, κακώς το Συμβούλιο της Επικρατείας έκρινε απαράδεκτη την προσφυγή της Randstad ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων. Συναφώς, το Δικαστήριο υπενθύμισε, αφενός, ότι, προκειμένου να κριθεί παραδεκτή η προσφυγή αυτή, αρκεί να υφίσταται η πιθανότητα να αναγκασθεί η αναθέτουσα αρχή, σε περίπτωση που γίνει δεκτή η προσφυγή, να επαναλάβει τη διαδικασία του διαγωνισμού για τη σύναψη δημόσιας σύμβασης. Αφετέρου, κατά την εν λόγω οδηγία, η προσφυγή μπορεί να ασκηθεί μόνον από τον προσφέροντα που δεν έχει ακόμη αποκλεισθεί οριστικά από τη διαδικασία ανάθεσης δημόσιας σύμβασης, ο αποκλεισμός δε αυτός είναι οριστικός μόνον εφόσον έχει κοινοποιηθεί στον προσφέροντα και «έχει κριθεί νόμιμος» από ανεξάρτητο και αμερόληπτο δικαιοδοτικό όργανο, σύμφωνα με το άρθρο 2α, παράγραφος 2, της οδηγίας 89/665/ΕΟΚ, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα του άρθρου 47 του Χάρτη.

Εν προκειμένω, το Συμβούλιο της Επικρατείας παρέβη τον εν λόγω κανόνα καθόσον, τόσο κατά τον χρόνο άσκησης της προσφυγής της Randstad ενώπιον του πρωτοβάθμιου δικαστηρίου όσο και κατά τον χρόνο έκδοσης της αποφάσεως του δικαστηρίου αυτού, η απόφαση της επιτροπής ανάθεσης περί αποκλεισμού του προσφέροντος από τη διαδικασία ανάθεσης δεν είχε ακόμη κριθεί νόμιμη από το πρωτοβάθμιο δικαστήριο ή από άλλο αρμόδιο δικαιοδοτικό όργανο. 

Εντούτοις, στο πλαίσιο μιας καταστάσεως όπως η προκείμενη, κατά την οποία το εθνικό δικονομικό δίκαιο παρέχει το ίδιο τη δυνατότητα στους ενδιαφερομένους να ασκήσουν προσφυγή ενώπιον ανεξάρτητου και αμερόληπτου δικαιοδοτικού οργάνου και να επικαλεστούν, κατά τρόπο αποτελεσματικό, παραβίαση του δικαίου της Ένωσης και των διατάξεων του εθνικού δικαίου οι οποίες μεταφέρουν το δίκαιο της Ένωσης στην εσωτερική έννομη τάξη, αλλά το ανώτατο διοικητικό δικαστήριο του κράτους μέλους, αποφαινόμενο σε τελευταίο βαθμό, εξαρτά αδικαιολογήτως το παραδεκτό της προσφυγής από προϋποθέσεις οι οποίες έχουν ως αποτέλεσμα οι ενδιαφερόμενοι να στερούνται την αποτελεσματική δικαστική προστασία που δικαιούνται, το δίκαιο της Ένωσης δεν απαιτεί από το οικείο κράτος μέλος να προβλέπει, για τη θεραπεία της προσβολής του δικαιώματος αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, τη δυνατότητα άσκησης ενώπιον του ανωτάτου ακυρωτικού δικαστηρίου αιτήσεως αναιρέσεως κατά τέτοιων περί απαραδέκτου αποφάσεων του ανωτάτου διοικητικού δικαστηρίου.

Τέλος, το Δικαστήριο υπογράμμισε ότι η λύση αυτή δεν πρέπει να θίγει την ευχέρεια ιδιωτών οι οποίοι ενδεχομένως υπέστησαν ζημία από την προσβολή του δικαιώματός τους αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, εξαιτίας αποφάσεως δικαστηρίου το οποίο αποφαίνεται σε τελευταίο βαθμό, να ζητήσουν τη διαπίστωση της ευθύνης του οικείου κράτους μέλους, εφόσον πληρούνται οι σχετικές προϋποθέσεις του δικαίου της Ένωσης, ιδίως δε η προϋπόθεση περί κατάφωρης παραβίασης του δικαίου της Ένωσης.

Γίνεται υπόμνηση ότι η διαδικασία εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως παρέχει στα δικαστήρια των κρατών μελών τη δυνατότητα να υποβάλουν στο Δικαστήριο, στο πλαίσιο της ένδικης διαφοράς της οποίας έχουν επιληφθεί, ερώτημα σχετικό με την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης ή με το κύρος πράξεως οργάνου της Ένωσης. Το Δικαστήριο δεν αποφαίνεται επί της διαφοράς που εκκρεμεί ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου. Στο εθνικό δικαστήριο εναπόκειται να επιλύσει τη διαφορά αυτή, λαμβάνοντας υπόψη την απόφαση του Δικαστηρίου. Η απόφαση αυτή δεσμεύει, ομοίως, άλλα εθνικά δικαστήρια ενώπιον των οποίων ανακύπτει παρόμοιο ζήτημα.

Το πλήρες κείμενο της απόφασης είναι διαθέσιμο στην ιστοσελίδα CURIA