Συγκρότηση συλλογικού οργάνου και συνέχιση λειτουργίας του μετά τη λήξη θητείας των μελών του (ΝΣΚ 75/2023)

Μια ενδιαφέρουσα Γνωμοδότηση ως προς τη λειτουργία των συλλογικών οργάνων μετά τη λήξη της θητείας του εξέδωσε το Τμήμα Β’ του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους.

Η Γνωμοδότηση εκδόθηκε επί ερωτήματος της Γενικής Γραμματείας Έρευνας και Καινοτομίας του Υπουργείου Ανάπτυξης σχετικά με την τύχη της λειτουργίας του Διοικητικού Συμβουλίου του Ελληνικού Ινστιτούτου Παστέρ, μετά τη λήξη της θητείας του οργάνου και ενόσω η διαδικασία επιλογής νέου βρίσκεται ακόμη σε εξέλιξη.

Ειδικότερα, το ερώτημα που τέθηκε ήταν: Ερωτάται εάν, προκειμένου να διασφαλιστεί η διοικητική συνέχεια και η εύρυθμη λειτουργία του Ελληνικού Ινστιτούτου Παστέρ, μετά τη λήξη της θητείας του Διοικητικού του Συμβουλίου στις 11-06-2023 και ενόσω η διαδικασία επιλογής νέου βρίσκεται ακόμη σε εξέλιξη, δύναται το υφιστάμενο Διοικητικό Συμβούλιο να ασκεί τα καθήκοντά του μέχρι την έκδοση της κοινής υπουργικής απόφασης, με την οποία θα οριστεί το νέο πενταμελές Διοικητικό Συμβούλιο.

Το Τμήμα Β’ του ΝΣΚ γνωμοδότησε ομόφωνα θετικά υπέρ της συνέχισης λειτουργίας του οργάνου και νόμιμης άσκησης των καθηκόντων του «για το χρονικό διάστημα που είναι απαραίτητο για την ολοκλήρωση της διαδικασίας εκλογής και συγκρότησης του νέου διοικητικού συμβουλίου».

Η γνώμη του ΝΣΚ (απόσπασμα):

10. Το Ελληνικό Ινστιτούτο Παστέρ (ΕΙΠ) αποτελεί ερευνητικό ινστιτούτο, κατά την έννοια των διατάξεων του ν. 4310/2014, υπαγόμενο στην εποπτεία του Υπουργού Παιδείας και Θρησκευμάτων και ήδη Υπουργού Ανάπτυξης και Επενδύσεων, η οποία ασκείται μέσω της Γενικής Γραμματείας και Καινοτομίας και από τον Υπουργό Υγείας για θέματα δημόσιας υγείας. Το ΕΙΠ λειτουργεί υπό τη μορφή νομικού προσώπου ιδιωτικού δικαίου, μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα, χάριν δημοσίου συμφέροντος με σκοπό την προαγωγή της έρευνας και της καινοτομίας, καθώς και την υποστήριξη της δημόσιας υγείας. Για τη διασφάλιση της εύρυθμης λειτουργίας του, η οποία τελεί υπό την εγγύηση της ελληνικής πολιτείας, το Ινστιτούτο λαμβάνει τακτική επιχορήγηση.

[…]

13. Λόγω της φύσης των παρεχομένων από το Ινστιτούτο υπηρεσιών, οι οποίες είναι ζωτικής σημασίας για την εξυπηρέτηση αναγκών του κοινωνικού συνόλου (έρευνα και προαγωγή της μικροβιολογίας και ανοσοβιολογίας, παρασκευή εμβολίων, βιολογικών και θεραπευτικών προϊόντων και εν γένει προαγωγή της δημόσιας υγιεινής) και στοχεύουν στην εξυπηρέτηση  κοινωφελών σκοπών, έχει κριθεί ότι το Ελληνικό Ινστιτούτο Παστέρ διαθέτει κοινωφελή χαρακτήρα και ανεξαρτήτως του νομικού καθεστώτος που το διέπει αποτελεί νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου δημοσίου χαρακτήρα (ΑΠ 323/10).

14. Εν όψει δε του χαρακτηρισμού του ως ερευνητικού φορέα που επιδιώκει κοινωφελείς σκοπούς, καθώς και της τακτικής επιχορήγησής από τον προϋπολογισμό δημοσίων επενδύσεων (εθνικά και συγχρηματοδοτούμενα προγράμματα) το Ινστιτούτο Παστέρ εμπίπτει στον δημόσιο τομέα όπως έχει επαναπροσδιοριστεί με τις διατάξεις του άρθρου 51 του ν.1892/1990 (πβλ. ΕΣ 2299/2013, IV Τμήμα, ΝΣΚ170/2018, 67/2020 ατομική).

15. Ως όργανο διοίκησης του Ελληνικού Ινστιτούτου Παστέρ ορίζεται το Διοικητικό Συμβούλιο του Ινστιτούτου, το οποίο αποφασίζει για κάθε θέμα που αφορά τους σκοπούς και την στρατηγική του. Για την συγκρότηση και λειτουργία του Διοικητικού Συμβουλίου εφαρμόζονται οι ειδικότερες ρυθμίσεις της κυρωθείσης με τον ν. 4528/18 σύμβασης και οι σχετικές διατάξεις του Οργανισμού του Ινστιτούτου (π.δ. 21/2023) σε συνδυασμό με τις διατάξεις του ν. 4310/2014 για την έρευνα, την τεχνολογική ανάπτυξη και καινοτομία.

16. Ειδικότερα, προβλέπεται ότι το ΔΣ του Ινστιτούτου αποτελείται από πέντε μέλη, τρία εξωτερικά μέλη και δύο εκπροσώπους του Ινστιτούτου, που ορίζονται με κοινή απόφαση των Υπουργών Ανάπτυξης και Επενδύσεων και Υγείας, η οποία δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Στο ΔΣ μετέχουν χωρίς δικαίωμα ψήφου ένας εκπρόσωπος του Υπουργείου Ανάπτυξης και Επενδύσεων, που ορίζεται από τον Υπουργό Ανάπτυξης και Επενδύσεων, ένας εκπρόσωπος του Υπουργείου Υγείας, τον οποίο ορίζει ο Υπουργός Υγείας, ένα μέλος, το οποίο ορίζει το Ινστιτούτο Παστέρ και ο Γενικός Διευθυντής του Ελληνικού Ινστιτούτου Παστέρ.

17. Προκειμένης της διαδικασίας εκλογής των τριών εξωτερικών μελών του ΔΣ δημοσιεύεται ανοιχτή πρόσκληση υποβολής υποψηφιοτήτων σε δύο τουλάχιστον εφημερίδες, έντυπα και επιστημονικά περιοδικά, η οποία αναρτάται στην ιστοσελίδα της ΓΓΕΚ και στον ευρωπαϊκό κόμβο Euraxess. Ακολουθεί η συγκρότηση Επιτροπής για την αξιολόγηση των υποψηφιοτήτων. Μετά την ολοκλήρωση της αξιολόγησης υποβάλλονται προς τους εποπτεύοντες Υπουργούς πίνακες με σειρά κατάταξης των υποψηφίων, η οποία τυγχάνει δεσμευτική για τους Υπουργούς. Αντίστοιχα για την εκλογή των εκπροσώπων του Ινστιτούτου ακολουθούνται οι διαδικασίες του άρθρου 16 του ν.4310/2014 και διορίζονται υποχρεωτικά οι δύο πρώτοι στον πίνακα αξιολόγησης που συντάσσει η επιτροπή κριτών (πβλ. ΝΣΚ 45/2015). Η διαδικασία του διορισμού ολοκληρώνεται με την δημοσίευση της κοινής υπουργικής αποφάσεως στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως.

18. Σύμφωνα με τους κανόνες για τη συγκρότηση και λειτουργία των συλλογικών οργάνων της Διοίκησης, όπως έχουν καθοριστεί στον Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας και συμπληρωθεί από τη νομολογία, ως συγκρότηση νοείται ο καθορισμός, με ατομική πράξη, όλων των μελών του συλλογικού οργάνου, δηλαδή η αναφορά των ονομάτων των οριζομένων μελών (ΣτΕ 243/2010, 191/2009, ΝΣΚ 254/2019). Οι διοικητικές πράξεις με τις οποίες συγκροτούνται συλλογικά όργανα της διοίκησης, δηλαδή οι πράξεις με τις οποίες καθορίζονται τα συγκεκριμένα φυσικά πρόσωπα, τα οποία θα απαρτίσουν τα όργανα αυτά, επειδή έχουν τα προσόντα ή την ιδιότητα που απαιτεί ο νόμος, είναι πράξεις ατομικές και δεν δημοσιεύονται κατ’ αρχήν, εκτός αν αυτό ορίζεται ειδικά από τον νόμο (ΣτΕ 2938/2012, 453/1987, 1413/1982, ΝΣΚ 10/2022). Ως σύνθεση του συλλογικού οργάνου νοείται η συμμετοχή των τακτικών ή αναπληρωματικών μελών σε συγκεκριμένη συνεδρίαση του συλλογικού οργάνου (ΝΣΚ 10/2022).

19. Το διοικητικό όργανο έχει νόμιμη συγκρότηση όταν έχουν διορισθεί όλα τα μέλη του και παύει να έχει νόμιμη συγκρότηση όταν ελλείπει ένα ή περισσότερα μέλη του, υφίσταται δε έλλειψη μέλους όταν το μέλος απωλέσει την ιδιότητά του ή όταν λήξει η θητεία του (Ε. Σπηλιωτόπουλος, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, 15η έκδοση, Νομική Βιβλιοθήκη 2017, σελ. 117-120, ΣτΕ (Ε.Α.) 49/2015, ΣτΕ 914/2012, 2322/2007, ΝΣΚ 287/2012, 428/2010).

20. Μετά τη λήξη της θητείας των συλλογικών οργάνων η αντικατάστασή τους είναι υποχρεωτική και η εκ νέου συγκρότηση τους πρέπει να γίνει εντός εύλογου χρονικού διαστήματος στο πλαίσιο της χρηστής διοίκησης. Ωστόσο είναι ανεκτή η συνέχιση της λειτουργίας των συλλογικών οργάνων μετά την λήξη της θητείας των μελών τους και μέχρι την επιλογή νέων μόνο για εύλογο χρονικό διάστημα το οποίο κρίνεται κατά τις εκάστοτε συντρέχουσες περιστάσεις (ΝΣΚ 254/2019, Π. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο 7η έκδοση 2015, εκδ. Σάκκουλα ΑΕ, Αθήνα – Θεσσαλονίκη, σελ. 460-462). Και τούτο, χάριν της της τήρησης της θεμελιώδους στο δημόσιο δίκαιο αρχής της  συνεχούς και αδιαταράκτου λειτουργίας των υπό ουσιαστική έννοια δημοσίων υπηρεσιών, που εμφανίζουν αυξημένο κοινωνικό ενδιαφέρον και είναι απολύτως ουσιώδους σημασίας για την ζωή της ολότητας και απαραίτητοι για την θεραπεία των αναγκών του κοινού (πβλ ΣτΕ 958/1978, Το Σύνταγμα 1978, σελ. 516-17).

21. Υπό το φως της αρχής της συνέχειας των δημόσιων υπηρεσιών, το Συμβούλιο της Επικρατείας απεφάνθη υπέρ της δυνατότητας του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης να ασκεί τις αρμοδιότητές του και μετά τη λήξη της θητείας του, κατά σιωπηρή παράταση αυτής, εν όψει της εξυπηρετούσας μείζονα σκοπό δημοσίου ενδιαφέροντος δραστηριότητάς του, που συνιστά δημόσια υπηρεσία υπό λειτουργική έννοια (Ολ.ΣτΕ 2350/2017).

Σύμφωνα δε με τη διαμορφωθείσα ως προς το ζήτημα της συγκροτήσεως του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης και των λοιπών συνταγματικώς κατοχυρωμένων ανεξαρτήτων αρχών νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, είναι μεν ανεκτή η συνέχιση της λειτουργίας των εν λόγω αρχών μετά τη λήξη της θητείας των μελών τους και μέχρι την επιλογή των νέων, μόνον όμως για εύλογο χρονικό διάστημα, το οποίο κρίνεται κατά τις εκάστοτε συντρέχουσες περιστάσεις (ΣτΕ 1136/2020, 28/2020, ΟλΣτΕ 3515/2013). Η ως άνω ερμηνεία του ανωτάτου διοικητικού δικαστηρίου υιοθετήθηκε και από τον συντακτικό νομοθέτη κατά την τελευταία αναθεώρηση του άρθρου 101Α με την τροποποίηση της παραγράφου 2 στην οποία ρητά προβλέφθηκε ότι η θητεία των μελών των ανεξαρτήτων αρχών παρατείνεται έως τον διορισμό νέων μελών. Στο ίδιο πνεύμα το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους γνωμοδότησε ότι προς αποφυγή της παράλυσης και απραξίας του νομικού προσώπου είναι νόμιμη η κατά παράταση της θητείας συγκρότηση και λειτουργία του διοικητικού συμβουλίου της Επιτροπής Λογιστικής Τυποποίησης & Ελέγχων (ΕΛΤΕ) μετά τη λήξη της θητείας των μελών του (ΝΣΚ 110/2021).

22. Στην υπό εξέταση περίπτωση το Διοικητικό Συμβούλιο του Ινστιτούτου Παστέρ συγκροτείται νομίμως με την δημοσίευση στο φύλλο της Εφημερίδας της Κυβερνήσεως της κοινής υπουργικής απόφασης των Υπουργών Ανάπτυξης και Επενδύσεων και Υγείας περί διορισμού των μελών του, η οποία συνιστά ατομική διοικητική πράξη, δημοσιευτέα εκ του νόμου, παύει δε να υφίσταται με τη λήξη της θητείας των διορισθέντων μελών του. Ωστόσο εν όψει του γεγονότος ότι η διαδικασία της εκλογής νέου διοικητικού συμβουλίου είναι σε εξέλιξη, λόγοι συνέχειας της λειτουργίας του Ινστιτούτου το οποίο έχει κοινωφελή χαρακτήρα και εξυπηρετεί σκοπούς δημοσίου συμφέροντος, μεταξύ των οποίων η υποστήριξη της δημόσιας υγείας και ιδιαίτερα η πρόληψη και θεραπεία των μολυσματικών νοσημάτων, καθιστούν επιβεβλημένη την παράταση της λειτουργίας του υφισταμένου διοικητικού συμβουλίου για εύλογο χρονικό διάστημα, το οποίο, υπό τις παρούσες συνθήκες κρίνεται απολύτως αναγκαίο προκειμένου να ολοκληρωθεί η ήδη αρξαμένη διαδικασία συγκρότησης του νέου διοικητικού συμβουλίου.

23. Η ερμηνεία αυτή συνάδει με το πνεύμα των οικείων ρυθμίσεων για το Ινστιτούτο και τα Ερευνητικά Κέντρα, από τις οποίες προκύπτει η πρόθεση του νομοθέτη να διασφαλίσει την διοίκηση των εν λόγω ερευνητικών φορέων, έτσι ώστε να εξακολουθήσει η αδιάλειπτη λειτουργία και δραστηριότητά τους, χάριν της συνέχειας της διοικητικής δράσης και προς όφελος του δημοσίου και κοινωφελούς σκοπού τον οποίον επιδιώκουν.

24. Συναφώς, επισημαίνεται ότι παρέχεται η ευχέρεια στο Διοικητικό Συμβούλιο του Ινστιτούτου να συνεχίσει να λειτουργεί νομίμως με ελλιπή συγκρότηση, εφόσον κατά τις συνεδριάσεις του τα λοιπά μέλη του επαρκούν ώστε να υπάρχει απαρτία (άρθρο 15 παρ.10 ν. 4310/2014). Εάν δε υφίσταται αδυναμία λειτουργίας του Διοικητικού Συμβουλίου λόγω έλλειψης απαρτίας, παρέχεται η εξουσία στους εποπτεύοντες Υπουργούς με κοινή απόφασή τους, η οποία θα έχει προσωρινή ισχύ να ορίσουν τα ελλείποντα μέλη του ΔΣ για χρονικό διάστημα μέχρι 6 μηνών και πάντως μέχρι τον ορισμό των μελών του Δ.Σ. κατά την προβλεπόμενη διαδικασία (ν. 4512/2018 Άρθρο Πρώτο για το ΕΙΠ, 4.3.5 και άρθρο 4 παρ.5 π.δ/τος 21/2023).

25. Και τούτο, ανεξαρτήτως εάν η διαδικασία αναστολής προσλήψεων κατά την προεκλογική περίοδο καταλαμβάνει τις περιπτώσεις ορισμού διοίκησης συλλογικού οργάνου,[1] ως εν προκειμένω, δεδομένου άλλωστε ότι η διενέργεια βουλευτικών εκλογών συνιστά γεγονός που εκ της φύσεως του επιφέρει καθυστέρηση στην εν γένει διαδικασία εκλογής και συγκρότησης του νέου διοικητικού συμβουλίου

Απάντηση

26. Σύμφωνα με τα προεκτεθέντα, το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους (Τμ. Β΄) γνωμοδοτεί ομόφωνα ως εξής:

Μετά τη λήξη της θητείας των μελών του Διοικητικού Συμβουλίου του Ελληνικού Ινστιτούτου Παστέρ το υφιστάμενο Διοικητικό Συμβούλιο του Ινστιτούτου νομίμως δύναται να ασκεί τα καθήκοντά του για το χρονικό διάστημα που είναι απαραίτητο για την ολοκλήρωση της διαδικασίας εκλογής και συγκρότησης του νέου διοικητικού συμβουλίου.

Η Γνωμοδότηση 75/2023 είναι διαθέσιμη εδώ.​

[1] Σχετ. η από 31 Μαΐου δεύτερη εγκύκλιος του Υπουργείου Εσωτερικών, στην οποία ορίζεται ότι τα συλλογικά όργανα δύνανται και υποχρεούνται να συνεδριάζουν κατά την προεκλογική περίοδο (σελ.5) .