Ανάκληση του καθεστώτος διεθνούς προστασίας λόγω της διαπίστωσης κινδύνου για την εθνική ασφάλεια

Επιμέλεια: Γεώργιος Π. Κανέλλος 

Με τη δημοσιευθείσα στις 22-09-2022 απόφασή του η οποία εκδόθηκε επί υποθέσεως ανάκλησης του καθεστώτος διεθνούς προστασίας λόγω της διαπίστωσης κινδύνου για την εθνική ασφάλεια, το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) αποφάνθηκε ότι το δίκαιο της Ένωσης αντιτίθεται στην ουγγρική ρύθμιση σύμφωνα με την οποία ο ενδιαφερόμενος ή ο εκπρόσωπός του έχουν δικαίωμα πρόσβασης στον φάκελο μόνο εκ των υστέρων, κατόπιν αδείας, και δίχως να τους έχουν κοινοποιηθεί οι λόγοι επί των οποίων στηρίχθηκε η σχετική απόφαση.

Επιπλέον, κατά το ΔΕΕ, οι κανόνες της Ένωσης δεν επιτρέπουν στην υπεύθυνη για την εξέταση των αιτήσεων διεθνούς προστασίας αρχή να στηρίζεται συστηματικώς σε μη αιτιολογημένη γνωμοδότηση εκδοθείσα από ειδικά όργανα που είναι επιφορτισμένα με εξειδικευμένα καθήκοντα συνδεόμενα με την εθνική ασφάλεια και τα οποία έχουν διαπιστώσει ότι ένα πρόσωπο συνιστά κίνδυνο για την εθνική ασφάλεια.

Ιστορικό της υπόθεσης

Το 2002, ο GM καταδικάστηκε από ουγγρικό δικαστήριο σε στερητική της ελευθερίας ποινή για διακίνηση ναρκωτικών ουσιών. Μετά την υποβολή αιτήσεως ασύλου στην Ουγγαρία, χορηγήθηκε στον GM το καθεστώς του πρόσφυγα με απόφαση του Fővárosi Törvényszék (δικαστηρίου Βουδαπέστης-Πρωτευούσης, Ουγγαρία), εκδοθείσα τον Ιούνιο του 2012. 

Με απόφαση που έλαβε τον Ιούλιο του 2019, η Országos Idegenrendézeti Főigazgatóság (Εθνική Γενική Διεύθυνση της Αστυνομίας Μεταναστών, Ουγγαρία) ανακάλεσε το χορηγηθέν στον GM καθεστώς του πρόσφυγα και αρνήθηκε να του χορηγήσει το διεπόμενο από τις οδηγίες 2011/95/ΕΕ [οδηγία σχετικά με τις απαιτήσεις για την αναγνώριση των υπηκόων τρίτων χωρών ή των απάτριδων ως δικαιούχων διεθνούς προστασίας, για ένα ενιαίο καθεστώς για τους πρόσφυγες ή για τα άτομα που δικαιούνται επικουρική προστασία και για το περιεχόμενο της παρεχόμενης προστασίας] και 2013/32/ΕΕ [οδηγία σχετικά με κοινές διαδικασίες για τη χορήγηση και ανάκληση του καθεστώτος διεθνούς προστασίας] καθεστώς επικουρικής προστασίας, εφαρμόζοντας συγχρόνως την αρχή της μη επαναπροωθήσεως. Η απόφαση αυτή στηριζόταν σε μη αιτιολογημένη γνωμοδότηση δύο ειδικών οργάνων, της Alkotmányvédelmi Hivatal (Υπηρεσίας διαφυλάξεως του Συντάγματος) και της Terrorelhárítási Központ Központ (Κεντρικής υπηρεσίας προλήψεως της τρομοκρατίας), με την οποία οι δύο αυτές αρχές κατέληξαν στο συμπέρασμα ότι η διαμονή του GM έθετε σε κίνδυνο την εθνική ασφάλεια. Ο GM άσκησε προσφυγή κατά της ως άνω αποφάσεως ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου. 

Το αιτούν δικαστήριο διερωτήθηκε, μεταξύ άλλων, ως προς τη συμβατότητα της ουγγρικής νομοθεσίας για την πρόσβαση στις διαβαθμισμένες πληροφορίες με το άρθρο 23 της οδηγίας 2013/32/ΕΕ, το οποίο ρυθμίζει το πεδίο εφαρμογής της νομικής συνδρομής και εκπροσώπησης που δικαιούται ο αιτών διεθνή προστασία. Διερωτήθηκε επίσης κατά πόσον είναι σύμφωνος προς το δίκαιο της Ένωσης ο ουγγρικός κανόνας δικαίου ο οποίος επιβάλλει στη διοίκηση να στηρίζεται σε μη αιτιολογημένη γνωμοδότηση των προαναφερθέντων ειδικών οργάνων, ενώ η ίδια δεν δύναται να εξετάσει την εφαρμογή της ρήτρας αποκλεισμού από τη διεθνή προστασία.

Απόφαση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Με την απόφασή του αυτή, το Δικαστήριο έκρινε, μεταξύ άλλων, ότι το άρθρο 23, παράγραφος 1, της οδηγίας 2013/32/ΕΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 45, παράγραφος 4, της οδηγίας αυτής, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα της γενικής αρχής σχετικά με το δικαίωμα χρηστής διοικήσεως και του άρθρου 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση η οποία προβλέπει ότι, όταν μια απόφαση περί απορρίψεως αιτήσεως διεθνούς προστασίας ή περί ανακλήσεως του καθεστώτος διεθνούς προστασίας στηρίζεται σε πληροφορίες των οποίων η δημοσιοποίηση ενδέχεται να θέσει σε κίνδυνο την εθνική ασφάλεια του οικείου κράτους μέλους, ο ενδιαφερόμενος ή ο σύμβουλός του δύνανται να έχουν πρόσβαση στις πληροφορίες αυτές μόνον εκ των υστέρων, κατόπιν αδείας, χωρίς καν να τους έχουν κοινοποιηθεί οι λόγοι επί των οποίων στηρίζονται οι αντίστοιχες αποφάσεις, ενώ δεν δύνανται να χρησιμοποιήσουν τις πληροφορίες αυτές στο πλαίσιο ενδεχόμενης μεταγενέστερης διοικητικής ή ένδικης διαδικασίας. 

Επίσης, το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, το άρθρο 10, παράγραφοι 2 και 3, το άρθρο 11, παράγραφος 2, καθώς και για το άρθρο 45, παράγραφος 3, της οδηγίας 2013/32/ΕΕ, ερμηνευόμενα σε συνδυασμό με το άρθρο 14, παράγραφος 4, στοιχείο αʹ , και το άρθρο 17, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ , της οδηγίας 2011/95/ΕΕ αντιτίθενται σε εθνική ρύθμιση βάσει της οποίας η υπεύθυνη για την εξέταση των αιτήσεων διεθνούς προστασίας αρχή υποχρεούται συστηματικώς, στην περίπτωση που όργανα επιφορτισμένα με εξειδικευμένα καθήκοντα συνδεόμενα με την εθνική ασφάλεια έχουν διαπιστώσει, με μη αιτιολογημένη γνωμοδότηση, ότι ένα πρόσωπο συνιστά κίνδυνο για την εθνική ασφάλεια, να αποκλείει το εν λόγω πρόσωπο από την επικουρική προστασία ή να ανακαλεί τη διεθνή προστασία που του είχε χορηγηθεί σε προγενέστερο χρόνο, στηριζόμενη στην ως άνω γνωμοδότηση.

Όσον αφορά, πρώτον, το ζήτημα αν η εθνική νομοθεσία είναι συμβατή προς το δίκαιο της Ένωσης, στο μέτρο που περιορίζει την πρόσβαση των ενδιαφερομένων ή του εκπροσώπου τους στις εμπιστευτικές πληροφορίες επί τη βάσει των οποίων έχουν ληφθεί αποφάσεις περί ανακλήσεως ή περί αρνήσεως χορήγησης διεθνούς προστασίας για λόγους προστασίας της εθνικής ασφάλειας, το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι, σύμφωνα με το άρθρο 23, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, στοιχεία α΄ και β΄ της οδηγίας 2013/32/ΕΕ, όταν τα κράτη μέλη περιορίζουν την πρόσβαση σε πληροφορίες ή σε πηγές των οποίων η αποκάλυψη ενδέχεται να θέσει σε κίνδυνο, μεταξύ άλλων, την εθνική ασφάλεια ή την ασφάλεια των πηγών, οφείλουν όχι μόνο να καθιστούν προσβάσιμες τις εν λόγω πληροφορίες ή πηγές στα δικαστήρια που είναι αρμόδια να αποφαίνονται επί της νομιμότητας της αποφάσεως περί διεθνούς προστασίας, αλλά και να θεσπίζουν στο εθνικό δίκαιο διαδικασίες που εξασφαλίζουν τον σεβασμό των δικαιωμάτων υπεράσπισης του ενδιαφερομένου δυνάμει του άρθρου 23, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, στοιχείο β΄, της οδηγίας 2013/32/ΕΕ. Συναφώς, τα κράτη μέλη μπορούν να παρέχουν σε σύμβουλο του ενδιαφερομένου πρόσβαση στις εν λόγω πληροφορίες, πλην όμως η διαδικασία αυτή δεν αποτελεί τη μόνη δυνατότητα που παρέχεται στα κράτη μέλη για να συμμορφωθούν προς την εν λόγω υποχρέωση. Οι ειδικότερες λεπτομέρειες των θεσπιζόμενων προς τον σκοπό αυτό διαδικασιών εμπίπτουν στην εσωτερική έννομη τάξη κάθε κράτους μέλους, βάσει της αρχής της δικονομικής αυτονομίας των κρατών μελών, υπό την προϋπόθεση, ωστόσο, ότι δεν είναι λιγότερο ευνοϊκές από εκείνες που διέπουν παρόμοιες καταστάσεις εσωτερικής φύσεως (αρχή της ισοδυναμίας) και ότι δεν καθιστούν πρακτικώς αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή την άσκηση των δικαιωμάτων που απονέμει η έννομη τάξη της Ένωσης (αρχή της αποτελεσματικότητας). 

Το Δικαστήριο υπενθύμισε επίσης ότι τα δικαιώματα υπεράσπισης δεν συνιστούν απόλυτες προνομίες και ότι το δικαίωμα προσβάσεως στον φάκελο –το οποίο απορρέει από τα δικαιώματα αυτά– μπορεί, επομένως, να περιοριστεί, βάσει σταθμίσεως μεταξύ, αφενός, του δικαιώματος χρηστής διοικήσεως καθώς και του δικαιώματος πραγματικής προσφυγής του ενδιαφερομένου και, αφετέρου, των συμφερόντων των οποίων γίνεται επίκληση προς δικαιολόγηση της μη κοινοποίησης στοιχείου του φακέλου στο πρόσωπο αυτό, ιδίως σε περίπτωση που τα ως άνω συμφέροντα άπτονται της εθνικής ασφάλειας. Η στάθμιση αυτή δεν μπορεί μεν να καταλήγει, λαμβανομένης υπόψη της ανάγκης τηρήσεως του άρθρου 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, στο να στερεί κάθε αποτελεσματικότητας τα δικαιώματα υπεράσπισης του ενδιαφερομένου και να καθιστά άνευ περιεχομένου το δικαίωμα προσφυγής που προβλέπει το άρθρο 45, παράγραφος 3, της οδηγίας 2013/32/ΕΕ, πλην όμως μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα τη μη γνωστοποίηση στον ενδιαφερόμενο ορισμένων στοιχείων του φακέλου, σε περίπτωση που η κοινοποίηση των στοιχείων αυτών ενδέχεται να θίγει κατά τρόπο άμεσο και συγκεκριμένο την εθνική ασφάλεια του οικείου κράτους μέλους.

Κατά συνέπεια, το άρθρο 23, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 2013/32/ΕΕ δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι επιτρέπει στις αρμόδιες αρχές να περιάγουν τον ενδιαφερόμενο σε κατάσταση κατά την οποία ούτε ο ίδιος ούτε ο σύμβουλός του είναι σε θέση να λάβουν λυσιτελώς γνώση, ενδεχομένως στο πλαίσιο συγκεκριμένης διαδικασίας κατατείνουσας στη διαφύλαξη της εθνικής ασφάλειας, του ουσιαστικού περιεχομένου των καθοριστικών στοιχείων του φακέλου. Το Δικαστήριο διευκρίνισε συναφώς ότι, όταν η δημοσιοποίηση πληροφοριών του φακέλου περιορίζεται για λόγους εθνικής ασφάλειας, ο σεβασμός των δικαιωμάτων υπεράσπισης δεν διασφαλίζεται επαρκώς με το να παρέχεται στον ενδιαφερόμενο η δυνατότητα να λάβει, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, άδεια προσβάσεως στις πληροφορίες αυτές συνοδευόμενη από πλήρη απαγόρευση χρησιμοποίησής τους στο πλαίσιο της διοικητικής διαδικασίας ή τυχόν ένδικης διαδικασίας. Εξάλλου, η ευχέρεια του αρμοδίου δικαστηρίου να έχει πρόσβαση στον φάκελο δεν μπορεί να υποκαταστήσει, από πλευράς σεβασμού των δικαιωμάτων υπεράσπισης, την πρόσβαση του ίδιου του ενδιαφερομένου ή του συμβούλου του στις πληροφορίες του φακέλου.

Όσον αφορά, δεύτερον, το αν η επίμαχη εθνική ρύθμιση είναι συμβατή προς το δίκαιο της Ένωσης, στο μέτρο που αναθέτει σε εξειδικευμένα όργανα στον τομέα της εθνικής ασφάλειας εξέχοντα ρόλο στο πλαίσιο της διαδικασίας που οδηγεί στην έκδοση των αποφάσεων αυτών, το Δικαστήριο κατέληξε ότι στην αποφαινόμενη αρχή και μόνον απόκειται να προβεί, υπό τον έλεγχο των δικαστηρίων, στην αξιολόγηση του συνόλου των κρίσιμων πραγματικών περιστατικών και περιστάσεων, περιλαμβανομένων και εκείνων που αναφέρονται στην εφαρμογή των άρθρων της οδηγίας 2011/95/ΕΕ σχετικά με την ανάκληση, τον τερματισμό ή την άρνηση ανανέωσης του καθεστώτος πρόσφυγα (άρθρο 14 της οδηγίας 2011/95/ΕΕ) και σχετικά με τον αποκλεισμό από το καθεστώς αυτό (άρθρο 17 της οδηγίας 2011/95/ΕΕ). Η αποφαινόμενη αρχή πρέπει, επιπλέον, να εκθέτει στην απόφασή της τους λόγους που την οδήγησαν να τη λάβει. Επομένως, δεν μπορεί να περιοριστεί στην εφαρμογή αποφάσεως εκδοθείσας από άλλη αρχή και να λάβει, επί της βάσεως αυτής και μόνον, την απόφαση περί αποκλεισμού από την επικουρική προστασία ή περί ανακλήσεως προηγουμένως χορηγηθείσας διεθνούς προστασίας. Αντιθέτως, πρέπει να έχει στη διάθεσή της το σύνολο των σχετικών πληροφοριών και να προβαίνει, βάσει των πληροφοριών αυτών, στη δική της αξιολόγηση των γεγονότων και των περιστάσεων, προκειμένου να προσδιορίσει το περιεχόμενο της αποφάσεώς της και να την αιτιολογήσει πλήρως. Καίτοι οι πληροφορίες που χρησιμοποιήθηκαν από την αρμόδια αρχή για τη διενέργεια της εκτιμήσεώς της μπορούν εν μέρει να τεθούν στη διάθεσή της από ειδικά όργανα που είναι επιφορτισμένα με εξειδικευμένα καθήκοντα συνδεόμενα με την εθνική ασφάλεια, το περιεχόμενο των πληροφοριών αυτών και η λυσιτέλειά τους για την εκδοθησόμενη απόφαση πρέπει να εκτιμώνται ελεύθερα από την αποφαινόμενη αρχή. Κατά συνέπεια, η εν λόγω αρχή δεν μπορεί να υποχρεωθεί να στηριχθεί σε μη αιτιολογημένη γνωμοδότηση εκδοθείσα από τέτοια ειδικά όργανα, βάσει εκτιμήσεως της οποίας η πραγματική βάση δεν της έχει γνωστοποιηθεί. 

Γίνεται υπόμνηση ότι η διαδικασία εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως παρέχει στα δικαστήρια των κρατών μελών τη δυνατότητα να υποβάλουν στο Δικαστήριο, στο πλαίσιο της ένδικης διαφοράς της οποίας έχουν επιληφθεί, ερώτημα σχετικό με την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης ή με το κύρος πράξεως οργάνου της Ένωσης. Το Δικαστήριο δεν αποφαίνεται επί της διαφοράς που εκκρεμεί ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου. Στο εθνικό δικαστήριο εναπόκειται να επιλύσει τη διαφορά αυτή, λαμβάνοντας υπόψη την απόφαση του Δικαστηρίου. Η απόφαση αυτή δεσμεύει, ομοίως, άλλα εθνικά δικαστήρια ενώπιον των οποίων ανακύπτει παρόμοιο ζήτημα.

Το πλήρες κείμενο της απόφασης είναι διαθέσιμο στην ιστοσελίδα CURIA